Propiedad de las unidades o zonas de custodia construidas por la SIEP en los hospitales públicos no estatales
| Autor | Dirección del Servicio Jurídico del Estado |
| Páginas | 377-389 |
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Dictamen de la Dirección del Servicio Jurídico del Estado de 21 de diciembre de 2001 (ref.: A. G. Entes Públicos 17/1999). Ponente: don Luciano J. Mas Villarroel.
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1. Con fecha 15 de diciembre de 1999 y a petición de la Sociedad Estatal de Infraestructuras y Equipamientos Penitenciarios S. A. (SIEP), este Centro Directivo emitió un informe en el que, en relación con «la forma de proceder adecuada para dar cumplimiento al Acuerdo del Consejo de Ministros de 30 de abril de 1998 en lo referente a las actuaciones, entre otras, de construcción o adecuación y equipamiento de 40 Unidades o Zonas de Custodia en Hospitales del sector público», se formularon las siguientes conclusiones:
(...)
Cuarta. En el supuesto de que las Unidades o Zonas de Custodia a que se refiere la conclusión primera se construyesen o instalasen en hospitales cuya titularidad corresponda a la Administración General del Estado, aquellas Unidades o Zonas se integrarían en el Patrimonio del Estado, una vez concluida su construcción, en términos similares a los previstos en el apartado III, párrafo último, del Acuerdo del Consejo de Ministros de 21 de febrero de 1992 (integración en el Patrimonio del Estado mediante la oportuna reducción de capital de la SIEP).
Quinta. En el caso de que las reiteradas Unidades o Zonas de Custodia se construyan o instalen en hospitales cuya titularidad corresponda a otras Administraciones públicas (Entidades Locales, Comuni- Page 378dades Autónomas, Seguridad Social o Universidades), deberán tenerse en cuenta las consideraciones contenidas en el fundamento jurídico III de este informe sobre la atribución de la propiedad de aquellas Unidades o Zonas...
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2. En el fundamento jurídico III del referido informe, tras descartarse, en relación con los supuestos de Unidades o Zonas de Custodia construidas en hospitales cuya propiedad no corresponda a la Administración del Estado, la constitución de derechos de superficie o de vuelo por razón de las dificultades jurídicas y funcionales que probablemente presentarían estas fórmulas, se indicaba que en dichos supuestos no sería jurídicamente viable la incorporación de dichas Unidades o Zonas de Custodia al Patrimonio del Estado dados los principios (superficies solo cedit y accessorium sequitur principale) que inspiran las reglas del derecho de accesión en bienes inmuebles contenidas en los artículos 358 y siguientes del Código Civil, añadiéndose que la atribución, en los repetidos supuestos, de la propiedad de las Unidades y Zonas de Custodia a la Administración titular del hospital en que aquéllos se construyan constituye, por su transcendencia, una previsión que debería recogerse en los convenios que se concierten para la ejecución del Acuerdo del Consejo de Ministros de 30 de abril de 1998.
3. El Director General de SIEP solicita, en relación con los supuestos a que acaba de aludirse y «a efectos de una imprescindible clarificación en cuanto a la contabilidad de esta sociedad», un nuevo informe de la Abogacía General del Estado-Dirección del Servicio Jurídico del Estado sobre el «momento concreto en que debe entenderse adquirida la propiedad por la Administración titular del Hospital y, muy especialmente, sobre la existencia y naturaleza de eventuales derechos que a la compañía pudieran corresponder en razón a las inversiones realizadas en dichas construcciones».
I. La adecuada resolución de la primera cuestión planteada -determinación del preciso momento en que debe entenderse adquirida la propiedad de lo construido (Unidad o Zona de Custodia) por la Administración titular del hospital en que se realiza la construcción- ha de partir de las previsiones que sobre el derecho de accesión respecto a los bienes inmuebles establece el Código Civil (CC).
El artículo 358 de dicho texto legal dispone que «lo edificado o plantado o sembrado en predios ajenos, y las mejoras o reparaciones hechas en ellos pertenecen al dueño de los mismos con sujeción a lo que se dispone en los artículos siguientes», regulándose en el artículo 361 el supuesto de edificación, siembra o plantación de buena fe; en los artículos 362 y 363 el caso de edificación, siembra o plantación de mala fe y en el artículo 364 Page 379 el supuesto en que tanto el dueño del terreno como el que hubiese edificado, sembrado o plantado hubiesen procedido de mala fe.
Partiendo de la calificación del supuesto a que se refiere la conclusión quinta del anterior informe de este Centro Directivo de 15 de diciembre de 1999, transcrita en el antecedente 1.° del presente -construcción de las Unidades o Zonas de Custodia en hospitales cuya titularidad corresponda a Administraciones Públicas distintas de la Administración General del Estado- como un supuesto de edificación de buena fe por parte del que la realizó, deberá estarse a lo dispuesto en el artículo 361 del CC, a cuyo tenor «el dueño del terreno en que se edificare, sembrare o plantare de buena fe, tendrá derecho a hacer suya la obra, siembra o plantación, previa la indemnización establecida en los artículos 453 y 454, o a obligar al que fabricó o plantó a pagarle el precio del terreno, y al que sembró, la renta correspondiente».
El precepto que acaba de transcribirse ha merecido, en el terreno doctrinal, dos interpretaciones distintas en punto, precisamente, al momento de la adquisición de la propiedad de lo edificado, sembrado o plantado.
Una primera interpretación consiste en entender que el artículo 361 del CC establece una regla de accesión automática de forma que lo edificado, sembrado o plantado en suelo ajeno pertenece al propietario de éste desde el momento en que tiene lugar la edificación, siembra o plantación, siendo la indemnización a que se refiere el citado precepto el resarcimiento o compensación que debe satisfacer el dueño del suelo (dominus soli) por la adquisición de la propiedad de lo edificado, plantado o sembrado, ya producida por el hecho de la propia edificación, siembra o plantación. Se funda este criterio en una doble consideración. En primer lugar, que el sistema de accesión automática es el más conforme con los precedentes históricos (principio superficies solo cedit, más arriba citado) y, en segundo lugar, que la indemnización a que se refiere el artículo 361 del CC no es una contraprestación en dinero a cuyo pago se supedita la adquisición de la propiedad de lo construido por parte del dominus soli, ya que de ser ello así el citado precepto hablaría de precio y no se remitiría, como lo hace, a preceptos relativos a la posesión que se refieren concretamente a los gastos necesarios, útiles o de puro lujo abonables al poseedor de la buena fe (arts. 453 y 454 del propio CC).
Conforme a la segunda interpretación, hasta que el dueño del terreno ejercite el derecho potestativo o de configuración jurídica en que consiste la opción que le atribuye el artículo 361, tiene lugar un supuesto transitorio o provisional de concurrencia de dos derechos de propiedad: el derecho de propiedad del dominus soli sobre el terreno y el derecho de propiedad del que edificó, sembró o plantó sobre la obra, siembra o plantación por él realizada. Según este criterio, el dominus soli únicamente adquiere la propiedad de lo edificado, sembrado o plantado cuando, tras haber optado, en el ejercicio del derecho potestativo que le concede el Page 380 artículo 361 del CC, por hacer suya la propiedad de lo edificado, sembrado o plantado, satisface la correspondiente indemnización al que realizó la construcción, siembra o plantación.
Esta segunda interpretación, basada en el tenor literal del artículo 361 del CC, al decir que «el dueño del terreno... tendrá derecho a hacer suya la obra...», lo que demuestra que el dominus soli no adquiere automáticamente la propiedad de lo edificado por el sólo hecho de la edificación, es la que ha venido manteniendo reiteradamente la jurisprudencia del Tribunal Supremo en sus sentencias de 2 de enero de 1928, 18 de marzo de 1948, 17 de diciembre de 1957, 2 de diciembre de 1960, 17 de junio de 1971, 20 de mayo de 1977 y 15 de junio de 1981, entre otras. Así, en la sentencia de 18 de marzo de 1948 se declara que «si bien en el artículo 361 se establece el derecho a hacer suya la obra, siembra o plantación, dispone que ha de ser previa la indemnización establecida en los artículos 453 y 454, lo cual, interpretado no sólo en sentido literal, sino atendiendo al espíritu que lo informa, conduce a estimar que mientras esa indemnización no tenga efecto no ostenta el dueño del predio el dominio de lo edificado, sembrado o plantado y está en el caso de optar por adquirirlo mediante esa...
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