Últimas consideraciones sobre los límites de actuación de los tribunales de la jurisdicción contencioso-administrativa. Referencia al tema de la ejecución de sus resoluciones

Autor:Francisco José Rodríguez Pontón
Cargo del Autor:Doctor en Derecho Administrativo
Páginas:179-202
RESUMEN

1. Planteamiento del tema. 2. Separación de poderes y ejecución de sentencias en el ámbito contencioso-administrativo. Aspectos generales. 3. Un problema concreto especialmente interesante: la inejecución in natura de las sentencias. La ponderación de los diversos intereses en juego por parte de los tribunales. 4. La traslación del problema de los límites de la actuación de los tribunales de la... (ver resumen completo)

 
ÍNDICE
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Después de haber dedicado los anteriores capítulos a fundamentar y analizar la consideración de los factores de los intereses públicos y de los terceros afectados por parte de los tribunales de la jurisdicción contencioso-administrativa a la hora de tomar o no una medida cautelar, parece adecuado en estos momentos, como complemento y respuesta a las dudas que se pudieran aún plantear en torno a la posición institucional de los tribunales y de la Administración, dedicar un último capítulo a acabar de precisar -con la ayuda del tema de la ejecución de las decisiones de los tribunales del orden contencioso-administrativo- en qué términos entendemos que corresponde con naturalidad a los tribunales de la jurisdicción contencioso-administrativa la ponderación de los mencionados factores en el momento de tomar una decisión cautelar.

1. Planteamiento del tema

¿Cuál es concretamente el problema que se pretende enfocar aquí?

Se trata, como se ha adelantado, de un tema que ya ha sido abordado, pero sobre el que, dada la visión de conjunto que proporciona situarse en este momento del trabajo, creemos que puede ser conveniente aportar nuevas reflexiones con unos cuantos elementos de debate también nuevos.

Se recordará que en el capítulo II se fundamentó la peculiaridad de la jurisdicción contencioso-administrativa, a la que no puede ser ajena la consideración de los intereses generales; y más concretamente las peculiaridades en este orden de las medidas cautelares, que en cierta manera implican un acercamiento de las posiciones de la Administración y de los tribunales del orden contencioso-administrativo. Contex-Page 180to en el que, decíamos, no se puede dejar de lado la complejidad de los factores que intervienen en el momento de tomar la decisión cautelar, entre los que se encuentran los intereses públicos y los de terceros afectados, a los que se han dedicado los capítulos III y IV respectivamente.

Pues bien, cabe ahora, después de haber analizado el núcleo de nuestro objeto de trabajo, aportar nuevas reflexiones alrededor de una cuestión que puede continuar aún planteando ciertas dudas, como es la posición institucional de los tribunales de la jurisdicción contencioso-administrativa, replanteamiento que a la vez nos permitirá enlazar, si bien sin intención de profundizar en ellos, con los problemas planteados por la ejecución de las resoluciones de aquellos tribunales.

Cabe comenzar, pues, recordando que es a la Administración, y no a los tribunales, a quien la CE (art. 103.1) encomienda la función de gestionar los intereses generales484.

En este sentido, es bien conocido el hecho de que en los últimos años un número relevante de autores, con diversa intensidad pero en una misma dirección, han venido destacando la conveniencia y la necesidad de tener claro el papel institucional de la Administración frente al creciente protagonismo del control de los jueces o tribunales485.

Se ha destacado, así, por ejemplo en Alemania, la importancia del hecho de que en los últimos tiempos se haya desarrollado un movimiento que tiene la voluntad de conceder a la discrecionalidad de la Administración, frente a tendencias favorables al control judicial absoluto, un espacio de libre configuración486. En este sentido se dice también que la Administración disfruta de una legitimación para su actuación que no tienen los jueces, de manera que los tribunales han de detenerse allí donde la Administración haya adoptado una decisión de concreción de la ley487.

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Ya en relación a nuestro entorno, diversos autores han destacado que reconocer el control judicial en el ámbito contencioso-administrativo no significa que los tribunales hayan de ocupar la plaza de los órganos administrativos, incluso en los temas más complicados donde es necesario un grado de preparación técnica que los tribunales no tienen488, siendo así que el juez cada vez se encuentra más lejos de poder realizar un control judicial sobre una Administración demasiado grande, compleja e incluso, se dice, ágil489.

No es éste el momento de profundizar el debate de la discrecionalidad generado por las tesis de estos y de muchos otros autores490; pero nos ha parecido oportuno destacar las afirmaciones mencionadas porque ponen de relieve la preocupación de garantizar el equilibrio en la posición institucional de la Administración y de los tribunales que controlan su actividad.

Ya señalamos en el capítulo II cómo este aspecto de la posición institucional de los mencionados poderes podría entenderse que representa un cierto obstáculo a la hora de dar relevancia a la ponderación de los diversos intereses en juego por parte de los tribunales, señaladamente los intereses públicos, dado que parece que a los tribunales "se les quiere convertir en cauce para asegurar la eficacia administrativa, la solución de los conflictos entre poderes públicos y la determinación del equilibrio entre intereses generales diversos"491.

Cabe, no obstante, recordar que el respeto a la posición institucional de cada poder, a la separación de poderes, en definitiva, no pasa por la defensa de la traslación de esquemas simplistas y rígidos a nuestro sistema constitucional, sino por elPage 182 reconocimiento, a partir efectivamente de la existencia en la CE de una serie de mecanismos de control y garantía de los diversos poderes, de la complejidad de su funcionamiento492. El reconocimiento sincero de la complejidad de las cuestiones generadas por el esquema de relaciones de poderes de la CE conduce, tal como se deduce del estudio de L. Martín-Retortillo Baquer, a temas que están en la base misma del objeto de nuestro trabajo. En efecto, a partir de la clave del art. 106.1 CE (los tribunales controlan la actuación administrativa) podemos cuestionarnos el alcance de sus consecuencias. El autor antes mencionado se pregunta, así: "¿Podrá paralizarse la actuación administrativa o se juzgará sólo ex postfacto? Hace su entrada, así, la importante veta de la suspensión de las actuaciones administrativas con motivo de la interposición de los recursos"493, pregunta a la que se añade la de si el control exigido por el art. 106.1 CE implica o no que el tribunal sustituya a la Administración a la hora de dictar la resolución concreta494. Y también a partir de las cuestiones planteadas por dicho precepto constitucional encuentra su lugar el problema de las peculiaridades de la jurisdicción contencioso-administrativa495.

Creemos que a partir de la base que ofrece este panorama e, insistimos, sin dejar de reconocer el hecho de que a la Administración es a quien corresponde genéricamente la gestión de los intereses generales (art. 103.1 CE), existen los elementos suficientes para defender que la distribución de papeles entre Administración y tribunales de la jurisdicción contencioso-administrativa no puede tomar como dato absoluto y rígido la presencia de los intereses generales y su valoración como patrimonio exclusivo del primero de los poderes mencionados. En otras palabras, dada la complejidad de los mecanismos de control entre los poderes de la CE -entre los cuales no se puede olvidar la poderosa influencia del art. 24 CE- no parece posible excluir el elemento de los intereses generales del ámbito de elementos a valorar por parte de los tribunales del orden contencioso-administrativo, y menos, creemos, en el momento de tomar una medida cautelar.

Ésta es, pues, la posición que se intenta defender y que a partir de ahora se precisará.Y un primer paso de precisión y de fundamento de esta tesis vendrá dado por la toma en consideración de ciertos elementos de debate que proporciona el tema de la ejecución de las sentencias de los tribunales de lo contencioso-administrativo.

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2. Separación de poderes y ejecución de sentencias en el ámbito contencioso-administrativo Aspectos generales

La exposición con carácter general de los problemas de ejecución de las sentencias de los tribunales de lo contencioso-administrativo se hace necesaria como paso previo para situar de manera adecuada dos temas: en primer lugar, el problema concreto de la inejecución in natura de las sentencias, que permitirá aportar importantes argumentos para defender la función del juez de ponderar los diversos intereses en juego; y en segundo lugar, el problema de la ejecución de las medidas cautelares (la incidencia de los tribunales en el ejercicio de las funciones de la Administración)496, que también proporcionará argumentos importantes en relación al objeto de nuestro trabajo.

Es bien conocido el paralelismo, ya mencionado en anteriores capítulos, entre los temas de la tutela cautelar y de la ejecución de las sentencias, dado que ambos representan ámbitos en los que la tutela judicial efectiva halla sendas vías de concreción especialmente relevante: sin unos...

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