Concesiones sobre dominio público marítimo-terrestre: plazo de duración
| Autor | Mas Villarroel, Luciano José |
| Páginas | 533-553 |
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Dictamen de la Abogacía General del Estado de 21 de julio de 2005 (ref.: A. G. Medio Ambiente 4/05). Ponente: Luciano J. Mas Villarroel.
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1. Expone el escrito de consulta los antecedentes de la cuestión planteada en los siguientes términos:
El día 10 de febrero de 2004, esta Abogacía del Estado emitió un informe en relación con un recurso de reposición formulado en el que se impugnaban una serie de condiciones a que se había sujetado una concesión otorgada en base a la Disposición Transitoria primera de la Ley de Costas, habiendo prestado esta Abogacía del Estado su conformidad a la propuesta de resolución, salvo el particular extremos de la fecha para el computo del plazo de la concesión y que entendíamos era la del otorgamiento del título concesional y no, como se proponía, la del deslinde definitivo de la zona. Se acompaña fotocopia de dicho informe.
Ello no obstante, la Dirección General de Costas ha vuelto a platear el tema, a la vista de los distintos pronunciamientos judiciales -de la Audiencia Nacional- sobre el tema, sin que, al menos conozca esta Abogacía, exista todavía jurisprudencia sobre el particular en relación con los recursos de casación interpuestos.
Efectivamente, los pronunciamientos de la Audiencia Nacional, han sido los siguientes:
- Sentencia de 19 de abril de 2002: plantea y analiza si la fecha inicial de la concesión debe ser la del deslinde, como pretendía la Administración o la del otorgamiento de la concesión. La Sala se inclina por la última solución -la fecha de la concesión-, en primerPage 534 término, porque ante el silencio de las Disposiciones Transitorias, debe aplicarse el régimen jurídico general y porque, además aceptar el criterio de la Administración, supondría una aplicación retroactiva de normas restrictivas de derechos.
- Con fecha 18 de febrero de 2004 y en idénticos términos la sentencia de 19 de mayo del mismo año, se mantiene exactamente el mismo criterio que el de la sentencia anterior, esto es que la fecha de inicio del plazo de 30 años debe ser el del otorgamiento de la concesión administrativa.
- Con fecha 26 de mayo de 2004, la Audiencia Nacional efectúa un primer giro en el que en relación con el tema que nos ocupa, y en base a que el recurrente no había llegado a solicitar la concesión (se trataba de un supuesto de la Disposición Transitoria Primera párrafo 2) establece el criterio de que el cómputo del plazo de 30 años "habría que retrotraerlo al año de la entrada en vigor de la Ley de Costas, que es cuando el recurrente debería haber solicitado la legalización".
- Con fecha 2 de febrero de 2005, la Audiencia Nacional dicta una sentencia en la que introduce una nueva variante que podríamos sintetizar de la forma siguiente: si bien el dies a quo de los 30 años debería ser la fecha del otorgamiento de la concesión, citando distintas sentencias de la propia Sala, ello era debido a que, en todos lo casos analizados, el interesado había instado en el plazo legal del año el reconocimiento de la concesión administrativa sustitutoria del derecho de propiedad y la Administración había demorado sin justificación dicho reconocimiento. Ahora bien -dice esta sentencia-, las circunstancias son distintas, ya que el retraso de solicitar la concesión era imputable al interesado y ello no podía depararle ninguna ventaja jurídica.
En consecuencia, y tras una confusa interpretación del principio de irretroactividad de los actos administrativos llega la siguiente conclusión: el dies a quo de la concesión debe ser la fecha de su otorgamiento, descontando la tardanza del interesado en solicitarla, tras la finalización del plazo legal (un año), conforme a las disposiciones de la Disposición Transitoria Primera.
- Con fecha 5 de mayo del año actual, la Audiencia Nacional aborda nuevamente y rectifica sus criterios anteriores.
Efectivamente, en el caso resuelto por la citada sentencia y si bien es cierto que la concesión no se solicitó por la demandante en el plazo de un año desde la fecha del deslinda, sino que la reclamación se había efectuado 4 años después, la Sala dice que, pese a ello, el término inicial de la vigencia de la concesión debe ser desde su otorgamiento, porque tampoco la Administración había procedido a otorgarla de oficio conforme dispone la Disposición Transitoria Primera 2 del Reglamento.
2. Con fundamento en los referidos datos, la Abogacía del Estado del Ministerio de Medio Ambiente, entendiendo que «en todos los casos de la Disposición Transitoria 1.ª el plazo inicial de la concesión compensatoria debe ser la fecha de su otorgamiento, puesto que se trata de unPage 535 derecho real administrativo y, además, no existe norma habilitante que permita reducir el plazo del título concesional», formula consulta a la Abogacía General del Estado-Dirección del Servicio Jurídico del Estado.
I. La adecuada resolución de la cuestión planteada exige diferenciar los distintos supuestos a que se refiere la disposición transitoria primera , apartados 1, 2, 3 y 4, de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas (LC), completados por las disposiciones transitorias primera, segunda, tercera y cuarta del Reglamento General para desarrollo y ejecución de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas, aprobado por Real Decreto 1471/1989, de 1 de diciembre (RC); no obstante, y por razones sistemáticas, se estima oportuno alterar el orden de exposición y examen de los apartados de la disposición transitoria primera de la LC, comenzando por el análisis de los apartados 1 y 4 de la misma, para luego continuar con el examen de los apartados 3 y 2.
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Disposición transitoria primera , apartado 1, de la LC
Este precepto dispone lo siguiente:
En virtud de lo dispuesto en el artículo 132.2 de la Constitución, los titulares de espacios de la zona marítimo-terrestre, playa y mar territorial que hubieran sido declarados de propiedad particular por sentencia judicial firme anterior a la entrada en vigor de la presente Ley pasarán a ser titulares de un derecho de ocupación y aprovechamiento del dominio público marítimo-terrestre, a cuyo efecto deberán solicitar la correspondiente concesión en el plazo de un año a contar desde la mencionada fecha. La concesión se otorgará por treinta años, prorrogables por otros treinta, respetando los usos y aprovechamientos existentes, sin obligación de abonar canon, y se inscribirá en el Registro a que se refiere el artículo 37.3.
Por su parte, la disposición transitoria primera del RC establece, entre otras previsiones, que «transcurrido el plazo previsto en el apartado anterior (se refiere al plazo de un año a contar desde la entrada en vigor de la LC) sin que se haya solicitado la concesión, la misma se otorgará de oficio por el Ministerio de Obras Públicas y Urbanismo, salvo renuncia expresa del interesado».
El supuesto a que se contrae la disposición transitoria primera , apartado 1, de la LC no es otro, pues, que el de espacios de la zona marítimoterrestre (así como de playa y mar territorial) que hubieran sido declarados de propiedad privada en virtud de sentencia judicial firme anterior a la entrada en vigor de la LC (aunque la aplicación transitoria primera, apartado 1, de la LC se refiere a sentencia judicial firme anterior a la entrada en vigor de la propia LC, cabe entender, de acuerdo con la doctrina más autorizada, que han de considerarse también comprendidos en el ámbitoPage 536 de aplicación de dicha disposición transitoria los casos en que, a la fecha de entrada en vigor de la LC, el correspondiente proceso judicial estuviese pendiente, sin que, por tanto, se hubiese dictado en esa fecha sentencia, así como los supuestos en que, habiéndose dictado sentencia, ésta todavía no fuese firme).
Partiendo del supuesto de hecho indicado, la consecuencia jurídica que la repetida disposición transitoria primera , apartado 1, de la LC, anuda al mismo consiste en la conversión de la titularidad dominical privada (así declarada por sentencia judicial firme) en una concesión demanial, lo que implica una expropiación. Así, la sentencia del Tribunal Constitucional núm. 149/1991, de 4 de julio, en su fundamento jurídico 8.B).a) declara que «esa naturaleza dominical del derecho declarado por sentencia judicial, aunque evidentemente no permite olvidar las limitaciones que en todo caso imponía a los propietarios el carácter demanial de los bienes, obliga a considerar que su transformación en concesión implica una muy singular forma de expropiación [...]»; partiendo de esta calificación jurídica, aborda dicha sentencia lo relativo a la posible inexistencia e insuficiencia de la indemnización, concluyendo el Alto Tribunal tanto en la existencia de indemnización (consistente, precisamente, en el otorgamiento de la concesión) como en la suficiencia de la misma, indicándose respecto de esto último que «[...] el mantenimiento, aunque sea a título distinto pero por un prolongado plazo, de los derechos de uso y disfrute que los mismos propietarios tenían de la otra, y la consideración, en fin, de que en todo caso esos bienes habrían de quedar sujetos, aun de haberse mantenido en manos privadas, a las limitaciones dimanantes de su enclave en el dominio público, hacen imposible entender que la indemnización ofrecida, dado el valor económico sustancial de ese derecho de ocupación y aprovechamiento del demanio durante sesenta años y sin pago de canon alguno, no represente, desde el punto de vista del juicio abstracto que corresponde a este Tribunal un equivalente del derecho al que se priva a sus anteriores titulares».
Delimitado, en los términos indicados, el supuesto a que se refiere la disposición transitoria primera , apartado 1, de la LC y la consecuencia jurídica que se anuda al mismo, la cuestión de la determinación de la fecha para el cómputo del plazo de la concesión exige, a juicio de este Centro Directivo, examinar...
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