Tutela jurídica del ecosistema del manglar en Cuba

La tutela jurídica de un ecosistema¹, es muy difícil se logre mediante una norma legal exclusiva de forma total y absoluta, teniendo en cuenta que en cada uno de ellos se manifiestan estrechas relaciones de interdependencia entre especies de la flora y la fauna que conforman un mismo hábitat pero pueden ser ordenados legalmente de forma sectorial, es decir en instrumentos jurídicos diferentes que no obedecen exactamente al mismo objeto de tutela jurídica.

Por ejemplo, las regulaciones vigentes en materia de aguas terrestres tienen como finalidad proteger estas de la contaminación proveniente de la actividad humana, lógicamente de forma indirecta se está tutelando las posibilidades de vida de las especies acuáticas propias de las mismas y que potencialmente pueden ser afectadas por la falta de oxígeno que origine el vertimiento de residuales, provenientes de la actividad industrial, sin tratamiento previo.

Este análisis también se manifiesta, por supuesto, en el ecosistema de manglar, de por si bastante complejo ya que constituyen la primera y más eficiente barrera contra las marejadas, tormentas y huracanes protegiendo la zona costera de la erosión y la salinización. Los manglares se consideran por excelencia bosques protectores de litoral y en tanto integran el patrimonio forestal son protegidos de forma directa² por las regulaciones forestales que posteriormente comentaremos.

El manejo integrado de la zona costera no puede desarrollarse ajeno a esta importante formación vegetal por lo que indiscutiblemente la legislación que regula esta materia también, entre otros elementos, los protege directamente.

A su vez, cuando es aprobada una norma legal que tutela a los manglares los efectos positivos del cumplimiento de la norma trascienden la voluntad expresa del legislador que puede estar dirigida a proteger las especies Rizophora mangle, Laguncularia racemoza, Conocarpus erectus y Avicemnia gérminans como formación vegetal característica de la primera línea de costa, pero indiscutiblemente en la naturaleza se manifiesta, además, en la conservación del hábitat de especies juveniles que posteriormente se desarrollan en los arrecifes coralinos, y en la protección del suelo de la penetración de la cuña de intrusión salina, con independencia de que la protección de los suelos y los peces como esferas de protección ambiental se establezca por otra norma legal.

Esa complejidad propia del funcionamiento de los ecosistemas determina que el estudio de la legislación ambiental resulte bien complejo debido a la diversidad de esferas de protección ambiental que tutela mediante cuerpos legales diferentes. Por ello un acercamiento a la protección legal del ecosistema de manglar en Cuba impone la necesidad de referir las características de la legislación ambiental cubana a partir del enfoque de los conceptos de eficiencia y eficacia de la legislación ambiental³.

Reseñar los antecedentes históricos que en este sentido se han manifestado en nuestro país, es realmente interesante, toda vez que, aunque el Derecho Ambiental como rama independiente de las Ciencias Jurídicas tuvo su origen en la década del noventa, incluso podemos decir su reconocimiento pleno en su segunda mitad, ciertamente en diferentes normas legales se manifestaban determinados atisbos de conservación y protección del medio ambiente aún cuando obedecían a su valoración como fuente económica para la vida del hombre como ser social y no a su concepción de espacio para la vida del hombre como especie biológica⁴.

Desde la etapa de la colonia en Cuba, en el siglo XIX, se pusieron en vigor normas que incidían en la protección de determinados elementos del medio ambiente. Ejemplo de ello es el Real Decreto aprobando las Ordenanzas de Montes para el servicio del ramo en las provincias de Cuba y Puerto Rico, de fecha 21 de abril de 1876, que en su artículo 8 establecía:

"El Ingeniero Inspector incluirá en el Catálogo Número I los montes altos necesarios a suministrar madera para los servicios de Guerra y Marina, obras de utilidad pública y demás necesidades comunes; los que por su declive, su extensión u otras circunstancias sean necesarios para contener los estragos de los torrentes, conservar en su origen las fuentes y manantiales, mantener la cohesión del terreno, regularizar el curso de los ríos, evitar la destrucción de la capa vegetal y los arrastres de las tierras, atraer y distribuir convenientemente las lluvias, abrigar las comarcas contra la violencia de los vientos, e influir, en fin, de un modo favorable en las condiciones del clima o del terreno".

Durante la etapa de la República, en la década de los años 20s, se emitieron normas legales dirigidas en una u otra medida a proteger los manglares. Tal es el caso del Decreto 979, de fecha 4 de julio de 1923, que reguló en su artículo 2: "Quedan prohibidos en los predios de propiedad particular, así como en los terrenos del Estado, las cortas a hecho, talas y descuajes que determinen la destrucción la destrucción o desaparición de árboles y bosques de las especies en los apartados siguientes: la palma real, la palma indígena, los árboles frutales, los árboles de maderas preciosas, la yana, el mangle rojo, el pino, el guáimaro, la guana, las maderas duras, la aroma francesa y el marabú".

El Decreto 318 del año 1923 prohibió la tala del Cornocarpus erectus (yana). El Decreto 1434 del año 1923 dictó los requerimientos para el establecimiento de fronteras entre las zonas marítimas y terrestres en áreas de mangle rojo. El Decreto 1358 del año 1924 declaró las islas de origen coralino y los arrecifes coralinos como áreas protegidas en las que está prohibida la explotación de la vegetación. El Decreto 255 del año 1923 facultó a la Dirección Forestal y de Minas para ejercer el control y manejo de los bosques.

Importantes normas legales de esta época son las que introducen la figura jurídica de los "Montes Protectores" conferida a áreas de características ecológicas cuya perturbación o desequilibrio podía desencadenar la evolución catastrófica de los ecosistemas locales, por ejemplo el Decreto 323, de fecha 1 de marzo de 1923, mediante el cual se declaró como "Montes Protectores" los que existían en Cayo Malpais y Cayo Buenavista, en los que queda prohibido todo aprovechamiento forestal, el Decreto 1358, de fecha 2 de octubre de 1924, que reguló como "Montes Protegidos" los que existían en los cayos: Aguas Mulatas, Rabihorcado, Matías y Ratón, pertenecientes a la cayería del Este de la Isla de Pinos (actual Isla de la Juventud), frente al guayabo, en los cuales quedaba prohibido todo aprovechamiento forestal.

El Decreto-Ley 1597, de fecha 4 de agosto de 1954, prohibió autorizar o realizar todo aprovechamiento, explotación o extracción de arena marina de depósitos en el fondo del mar en la zona que detalla y declara "Montes Protectores", los que existían en los cayos nombrados: Piedra, Chalupa, Diana, Romero, Macho y Blanco, en la Bahía de Cárdenas, provincia de Matanzas, quedando prohibido los aprovechamientos forestales.

Ambos conceptos tienen presupuestos que le son específicos y otros que son analizables para los dos conceptos teniendo en cuenta que se encuentran estrechamente vinculados. La eficiencia se refiere a la calidad de la norma o idoneidad de la misma para regular la materia que tutela y ser por tanto adecuadamente cumplida por los obligados a ello. La eficacia alude la efectividad del proceso de aplicación de la norma y se refleja en el grado de acatamiento social de la misma. Siendo así, la eficiencia es un fenómeno propiamente normativo y la eficacia rebasa ese ámbito y en su valoración debe tenerse en cuenta tanto su dependencia de la idoneidad de la norma jurídica como otros elementos ajenos al proceso normativo que indiscutiblemente influyen.

La Estrategia Ambiental Nacional⁵ establece que "La legislación es eficaz cuando regula con acierto las conductas, esto es cuando su diseño es suficiente para alcanzar los objetivos que se proponen. La legislación es eficiente cuando es capaz de lograr un efectivo acatamiento social". Debido a la sinergia que existe entre los conceptos eficiencia y eficacia en verdad resulta en la práctica difícil separar las causales del no acatamiento social de una norma delimitando en qué medida dependen de su eficiencia o de su eficacia, aunque no debe perderse el enfoque delimitable de estos conceptos para el mejor estudio de la legislación en definitiva.

Por otra parte acertadamente se plantea que "La eficacia en la legislación supone no sólo un nivel técnico-jurídico adecuado, sino una voluntad política real, estructuras institucionales adecuadas y un nivel de educación, divulgación y participación ciudadana acorde con los objetivos trazados" pues esta es consecuencia de la voluntad legislativa expresada en la norma aunque en su análisis se integran otros presupuestos ajenos al proceso normativo, y otros que en mayor o menor medida se relacionan con este.

Algunos autores consideran que "Logrando que la norma sea eficaz, por ser portadora de los presupuestos doctrinales y procesales necesarios, estamos contribuyendo a su eficacia, o sea, a que la respuesta social a la misma sea la adecuada. No obstante, no debemos olvidar, que a diferencia de la eficacia que emana de la norma, a la eficiencia tributan otros elementos que no dependen directamente de la norma jurídica, como puede ser la cultura jurídica de la población y en particular del sector al que va dirigida la norma ambiental,..."⁶.

Con el criterio anterior no coincidimos teniendo en cuenta que del análisis etimológico de estos términos perfectamente se deduce que la eficacia se deriva de la eficiencia, toda vez que la norma primero existe y después se aplica y estudia su acatamiento en la sociedad.

Tan es así que el diccionario Aristos define los términos eficiente y eficaz como textualmente citamos a continuación:

Eficiente: adj. Que tiene eficiencia/ Dícese de la causa productora del efecto.

Eficaz: adj. Activo, poderoso para obrar/ Que logra hacer efectivo un intento o propósito.

Queda claro que la eficiencia es un concepto asociado al proceso propiamente normativo y la eficacia a su aplicación, con independencia de que existen supuestos que se estudian y manifiestan en ambos conceptos, es decir tanto en la norma o precepto como en su aplicación. La ineficacia de las normas jurídicas es la consecuencia de la ineficiencia de las mismas, es decir, de la falta de idoneidad de las normas jurídicas para satisfacer las necesidades que se tuvieron en cuenta al momento de establecerse.

Por otra parte se considera que la "eficiencia" se refiere al grado de idoneidad de una norma jurídica para alcanzar los objetivos que se tuvieron en cuenta al momento de su expedición y la "eficacia" al grado de acatamiento de una norma jurídica por sus destinatarios⁷. Este mismo autor considera que la eficacia y la eficiencia de la legislación ambiental son como las dos caras de una misma medalla, pero distinguir una y otra es importante para fines de análisis porque permite identificar con mayor precisión las razones que están detrás de la falta de aplicación, que muchas veces son su propia falta de idoneidad⁸.

La eficacia de la legislación ambiental se constata en el proceso práctico de desarrollo de la vida económico social en un espacio determinado, es decir en la presencia o no de la dimensión ambiental durante dicho proceso, lo cual a su vez, determina el desarrollo o no de la sociedad en correspondencia con el principio de sostenibilidad, siempre y cuando el texto de la norma legal tribute también a la materialización de dicho principio.

La ineficacia de las normas jurídicas es muchas veces la consecuencia de la ineficiencia de las mismas, es decir, de la falta de idoneidad de las normas jurídicas para satisfacer las necesidades que se tuvieron en cuenta al momento de establecerse.

Tal es el caso de las insuficiencias que se evidencian en el ejercicio de las funciones por parte de las instituciones encargadas de hacer cumplir administrativamente la legislación ambiental, en las cuales si bien es cierto que influye la carencia de los recursos humanos, materiales, financieros indispensables para llevar a cabo la actividad de control ambiental de forma apropiada, también lo es que se encuentra estrechamente vinculada con las deficiencias con que legalmente se concibe el marco institucional para el manejo de recursos, teniendo en cuenta que, indiscutiblemente, del nivel de autodeterminación que posean las estructuras creadas para el ejercicio de estas funciones depende en buena medida la aplicación efectiva de la norma.

Por ejemplo, los recursos forestales y melíferos son explotados o aprovechados económicamente por empresas, en su mayoría, adscriptas el Ministerio de la Agricultura como la Empresa Forestal Integral, la Empresa Apícola Nacional y la Empresa de Acopio y Beneficio del Tabaco, el cual dentro de sus funciones estatales además posee la de proteger dichos recursos, lo que se traduce en la facultad de exigir responsabilidad administrativa al amparo de la legislación sectorial de relevancia ambiental establecida en estas materias: Decreto 268 "Contravenciones de las Regulaciones Forestales", y Decreto 176 "Protección a la Apicultura y a los Recursos Melíferos y sus Contravenciones", la cual ejerce mediante la Oficina Nacional de Inspección de la Agricultura y el Servicio Estatal Forestal. También el Cuerpo de Guardabosques está facultado para exigir responsabilidad administrativa en materia forestal.

El desarrollo sostenible de los recursos forestales en principio es adecuadamente previsto por la Ley 85 "Ley Forestal", de fecha 21 de julio de 1998, la cual asume como vía para lograr el desarrollo del patrimonio forestal la Ordenación Forestal identificándola como "actividad que comprende operaciones de carácter administrativo, económico, jurídico, social, técnico y científico que se realiza para el adecuado establecimiento, manejo, conservación y la utilización sostenible de los bosques", constituyendo los proyectos de Ordenación Forestal la base primordial del desarrollo forestal sostenible y de la planificación, organización y control de los manejos que se realicen en las áreas del patrimonio forestal.

En el caso que nos ocupa, en correspondencia con el artículo 7, inciso b) de la ley forestal cubana, una de las facultades del Ministerio de la Agricultura es "dirigir, aprobar y actualizar los trabajos de inventario y ordenación forestal", estando facultado el Servicio Estatal Forestal, según los incisos a), b) y c), del artículo 11 de igual cuerpo legal, respectivamente para, "controlar la ejecución de planes y programas de desarrollo forestal sostenible a corto, mediano y largo plazos"; "ejercer el control de la dinámica del patrimonio forestal"; y "evaluar y proponer los proyectos de ordenación forestal y controlar su ejecución y actualización".

Estamos ante la clásica fórmula de organismos convertidos en jueces y partes en la administración de los recursos, particular este que desde el punto de vista de la estructura institucional concebida para velar por el cumplimiento de las regulaciones vigentes constituye un presupuesto de análisis de la eficacia de las leyes ambientales pero que indiscutiblemente es el resultado de la ineficiencia de las mismas, es decir de la concepción que se tuvo en cuenta en el proceso de elaboración de las normas, que en definitiva determinan las autoridades y sus competencias de actuación así como niveles de subordinación.

Los principios de la Declaración de Naciones Unidas sobre Medio Ambiente y Desarrollo se pronuncian por la obligación de los Estados de promulgar leyes eficaces sobre el medio ambiente, de implementar los procesos de Evaluación de Impacto Ambiental y un sistema de responsabilidad por los daños ambientales⁹.

Consecuentemente se produjo un profuso proceso legislativo en materia ambiental que tuvo su momento inicial en la modificación del artículo 27 de la Constitución de la República, que al ser reformada en el año 1992, fue modificado introduciendo el principio de sostenibilidad, quedando redactado en los siguientes términos: "El Estado protege el medio ambiente y los recursos naturales del país. Reconoce su estrecha vinculación con el desarrollo económico y social sostenible para hacer más racional la vida humana y asegurar la supervivencia, el bienestar y la seguridad de las generaciones actuales y futuras. Corresponde a los órganos competentes aplicar esta política".

Mediante el Decreto-Ley 147 "De la Reorganización de los Organismos de la Administración Central del Estado", de fecha 21 de abril de 1994 se constituyó el Ministerio de Ciencia, Tecnología y Medio Ambiente" como Organismo de la Administración Central del Estado encargado de trazar y hacer cumplir la política ambiental del país.

Dentro de las materias legisladas a través de resoluciones por este Ministerio se encuentran la evaluación de impacto ambiental, la inspección ambiental estatal, la implementación en Cuba del Convenio Internacional de Especies Amenazadas de la Flora y la Fauna Silvestre, y los movimientos transfronterizos de los desechos peligrosos y su eliminación.

En fecha, 11 de julio de 1997 se aprobó la Ley 81 "Del Medio Ambiente", que como ley marco ambiental establece los conceptos y principios de la política ambiental cubana, las diferentes esferas de protección del medio ambiente y los instrumentos de la política ambiental establecidos en su artículo 18:

1. La Estrategia Ambiental Nacional, el Programa Nacional de Medio Ambiente y Desarrollo y los demás programas, planes y proyectos de desarrollo económico y social.

2. La presente Ley, su legislación complementaria y demás regulaciones legales destinadas a proteger el medio ambiente, incluidas las normas técnicas en materia de protección ambiental.

3. El ordenamiento ambiental.

4. La licencia ambiental.

5. La evaluación de impacto ambiental.

6. El sistema de información ambiental.

7. El sistema de inspección ambiental estatal.

8. La educación ambiental.

9. La investigación científica y la innovación tecnológica.

10. La regulación económica.

11. El Fondo Nacional del Medio Ambiente.

12. Los regímenes de responsabilidad administrativa, civil y penal.

    La aprobación de la misma dio inicio a su proceso de implementación lo que implicaba establecer cada uno de estos instrumentos aunque algunos como la evaluación de impacto ambiental y la inspección ambiental estatal habían sido regulados legalmente desde el año 1995.

    Se inició la revisión del ordenamiento legal cubano, de por si bastante heterogéneo, teniendo en cuenta su conformación por regulaciones holísticas o propiamente ambientales, de relevancia ambiental casual y de relevancia ambiental sectorial.

    La coexistencia en el ordenamientos jurídico de legislaciones que responden a una visión sectorialista y reduccionista del medio ambiente y de normas que tienen una relevancia ambiental meramente casual con normas legales que regulan holísticamente la problemática ambiental constituye un elemento propio de la legislación ambiental ya que el derecho ambiental como manifestación sustantiva, se encuentra en proceso de construcción y se alimenta innegablemente de las normas que hasta el momento han protegido los recursos naturales, aunque sin enfoque sostenible. Probablemente sea una característica constante de los ordenamientos jurídicos pues, teniendo en cuenta que la dimensión ambiental se manifiesta directa o indirectamente en casi todos los objetos de tutela de las diferentes ramas de las ciencias jurídicas, resulta más que complejo, prácticamente imposible, aglutinar en un sólo tipo de normas legales ambientales todos los cuerpos legales que tutelan al medio ambiente.

    Existen normas que pertenecen a otros sectores del sistema jurídico y no tienen un propósito ambiental pero inciden en asuntos de esta naturaleza en la medida en que generan efectos que influyen en los mismos o regulan instituciones que son aplicables al tratamiento legal de las problemáticas ambientales, por ejemplo la Ley 59 "Código Civil" de fecha 15 de octubre de 1987. A la misma se le denomina "legislación de relevancia ambiental casual" pues operan asuntos ambientales sin que estos efectos hayan sido buscados como consecuencias previstas de sus prescripciones normativas.

    Otro grupo de normas tienen una visión reduccionista y sectorialista del medio ambiente pues su finalidad es proteger determinados recursos naturales como los suelos, bosques y aguas o establecer regulaciones relacionadas con los efectos indeseables de ciertas actividades que afectan la calidad de vida o salud de las personas, es decir de forma separada se ocupa de la tutela jurídica de algunos de sus componentes. Las mismas se califican como "legislación de relevancia ambiental sectorial". Ejemplo de ello en Cuba es la Ley 85 "Ley Forestal" de fecha 21 de julio de 1998.

    El otro grupo de normas que positivizan al derecho ambiental y que ocupan el último lugar en orden de aparición está integrado por las normas jurídicas expedidas en consecuencia con la moderna concepción que enfoca el estudio del medio ambiente de forma holística y sistémica. El mismo se conoce como "legislación propiamente ambiental", ejemplo de ello en nuestra Ley 81 "Del Medio Ambiente" de fecha 11 de julio de 1997.

    Siendo así, la protección jurídica del ecosistema de manglar se manifiesta de forma más directa mediante la legislación vigente en materia de Patrimonio Forestal y Manejo Integrado de la Zona Costera, aunque la legislación que obedece a otros objetos de tutela legal también incide en su protección.

    La Ley 85 "Ley Forestal", de fecha 31 de agosto de 1998, que deroga parcialmente el Decreto-Ley 136 "Del Patrimonio Forestal y la Fauna Silvestre", establece en su Capítulo IV "De los Bosques y su Clasificación", artículo 15 que:

    "Los bosques son administrados con arreglo a sus funciones y ubicación geográfica y se clasifican sobre la base de un conjunto de elementos de orden físico, biológico, ecológico, social y económico, en:

1. bosques de producción: aquellos cuya función principal es satisfacer las necesidades de la economía nacional maderera y productos forestales no madereros, mediante su aprovechamiento y uso racional;

2. bosques de protección: aquellos cuya superficie debe ser conservada permanentemente para proteger los recursos renovables a los que estén asociados, pero que, sin perjuicio de ello, pueden ser objeto de actividades productivas prevaleciendo siempre su función reproductora;

3. bosques de conservación: aquellos que por sus características y ubicación sirven fundamentalmente para conservar y proteger los recursos naturales y los destinados a la investigación científica, el ornato y a la acción protectora del medio ambiente en general. Estos bosques deben ser conservados permanentemente y en ellos no se permiten talas de aprovechamiento sino solamente cortas de mejora orientadas al reforzamiento de su función principal y a la obtención de productos secundarios del bosque."

   El artículo 18 establece que "Los bosques protectores, de acuerdo con sus funciones esenciales, se categorizan en: Bosques Protectores de las Aguas y los Suelos y Bosques Protectores del Litoral".

   Así mismo el artículo 20 define como Bosques Protectores del Litoral los situados a lo largo de las costas de la Isla de Cuba, la Isla de la Juventud y en los cayos adyacentes en toda su extensión; su función principal es la protección contra el viento, inundaciones costeras por penetraciones del mar, intrusión salina, para la defensa del país y los que contribuyen en general a la conservación de los ecosistemas costeros. También tienen gran importancia como refugio y reservorio de especies de la fauna terrestre marina.

   El artículo 21 establece que en las zonas declaradas bosques protectores no se podrán efectuar actividades que ocasionen la eliminación permanente de la vegetación.

   El artículo 27 preceptúa que: "No podrán realizarse talas de explotación, independientemente de la categoría a que pertenezcan, y quedarán sujetos a un régimen especial de protección las áreas siguientes: fajas forestales a partir de la línea de costa y los bosques de los cayos; las áreas declaradas como fuentes especializadas para la producción de semillas; y las áreas consideradas de interés para la defensa del país".

   El articulo 6, inciso b) del Decreto 268 "Contravenciones de las Regulaciones Forestales" preceptúa como un tipo contravencional en relación a las disposiciones sobre los bosques y el manejo forestal el siguiente "autorice efectuar o efectúe talas de explotación en los bosques protectores diferentes a las expresamente autorizadas en la Ley".

   Es importante precisar que el artículo 39 de la Resolución 330/99 del MINMAGRI "Reglamento de la Ley Forestal", de fecha 7 de septiembre de 1999, establece que: "El ancho de las fajas forestales costeras será de no menos de 30 metros a partir del punto máximo del flujo y reflujo normal de las mareas, cuando no exista un estudio técnico específico para las condiciones de cada lugar".

   El Decreto-Ley 176 "Protección a la Apicultura y a los Recursos Melíferos", de fecha 31 de octubre de 1993 también se relaciona con el ecosistema de manglar en tanto en este se desarrollan las condiciones que permiten el aprovechamiento económico de la miel. Igual deben tenerse en cuenta las regulaciones vigentes en materia de sanidad vegetal establecidas mediante el Decreto-Ley 153 "De las Regulaciones de la Sanidad Vegetal", de fecha 6 de mayo de 1992, y el Decreto 169 "Contravenciones de las Regulaciones sobre Sanidad Vegetal", de fecha 12 de septiembre de 1994.

   Por las características del ecosistema de manglar, zona interfase entre el mar y la tierra que para su funcionamiento requiere necesariamente de los de los aportes de agua dulce (flujos hídricos) consideramos importante referir la normativa vigente en materia de aguas terrestres, en este sentido es atinado precisar que el Decreto-Ley 138 "De las Aguas Terrestres", de fecha 2 de julio de 1993, regula en su artículo 17 en cuanto a la contaminación de los cauces fluviales por vertimientos de residuales lo que por supuesto también afecta a las zonas costeras, lo siguiente: "El que producto de sus actividades genere sustancias residuales que puedan dañar la calidad de las aguas terrestres, estará en la obligación de controlar y garantizar el funcionamiento de las obras e instalaciones destinadas al tratamiento y la disposición final de dichas sustancias, según las normas y regulaciones establecidas".

   Consecuentemente el Decreto 99 "Contravenciones de las Regulaciones para la Protección y el Uso Racional de los Recursos Hidráulicos" establece como tipos contravencionales las acciones previstas en el artículo 1, inciso e) apartados 1. y 2. "sin la previa autorización por escrito del Instituto Nacional de Recursos Hidráulicos:

   - efectúe vertimientos directos o indirectos que constituyan o puedan constituir la contaminación de las aguas terrestres o un peligro de que se contaminen éstas, así como de degradación de su entorno; 40 pesos y la obligación de cesar la actividad infractora;

   - acumule basuras, escombros o sustancias de cualquier naturaleza que puedan contaminar las aguas terrestres o degradar su entorno, con independencia del lugar en que se depositen; 40 pesos y la obligación de retirar los elementos contaminantes;"

   En este caso la responsabilidad administrativa es exigible sólo a las personas naturales y cumpliendo con el principio de que la multa es la medida contravencional principal y la obligación de hacer lo que impida la continuidad de la conducta infractora que en cada caso se señala la medida contravencional accesoria, por lo que no puede aplicarse esta segunda medida que quizás sea la que en definitiva permite resolver la problemática ambiental sin antes haber aplicado la sanción pecuniaria que es la multa.

   De cualquier modo en cuanto a la multa como sanción administrativa aplicable la mayor polémica está relacionada con su cuantía que en el caso que nos ocupa asciende a $40.00 MN (cuarenta pesos en moneda nacional) lo que, si bien es cierto que obedece al concepto de responsabilidad administrativa y no de responsabilidad civil por el daño ambiental para lo cual sería en todo caso otro tipo de proceso el aplicable, también lo es que no se corresponde con la afectación real que estos hechos causan al medio ambiente y que no están limitados sólo a la contaminación de las aguas terrestres sino también de las aguas marino costeras y las especies vegetales y animales asociadas tanto a los cauces de los ríos como a la zona costera.

   Los parámetros de los residuales líquidos a los efectos de su vertimiento se establecen en la NC 27/99 "Vertimiento de las Aguas Residuales a las Aguas Terrestres y al Alcantarillado. Especificaciones". Importante resulta precisar que por incumplimiento de esta norma técnica cubana se puede exigir responsabilidad administrativa además de en materia de aguas terrestres, también al amparo del artículo 4, inciso e) del Decreto 267 "Contravenciones de las Regulaciones Establecidas sobre Normalización y Calidad" teniendo en cuenta, que al igual que la de vertimiento de residuales líquidos a la zona costera, es una norma técnica de obligatorio cumplimiento.

   Por último, el Decreto-Ley 138 "De las Aguas terrestres" regula en su artículo 22 que "En todo diseño, construcción o explotación de obras hidráulicas destinadas a la regulación y el aprovechamiento de las aguas terrestres, se tomarán en cuenta las medidas que se requieran para preservar la vida acuática, la explotación pesquera, y el equilibrio ecológico, de acuerdo con las normas establecidas al efecto por los organismos competentes".

   El Decreto-Ley 212 "Gestión de la Zona Costera", de fecha 14 de agosto de 2000, establece en su artículo 6, apartado 1, inciso c) como uno de los componentes que integran la zona costera los recursos naturales vivos y no vivos contenidos en esta zona, incluyendo los bosques protectores.

   Según lo establecido en el artículo 4, inciso d) del Decreto-Ley 212 en el caso de la costa baja de manglar el límite de la zona costera comprende las extensiones de manglar asociadas con las ciénagas, esteros, lagunas costeras, y en general, los terrenos bajos que reciben la influencia del flujo y reflujo de las mareas, de las olas o de la filtración del agua de mar. Su límite hacia tierra está dado por la penetración máxima del bosque de mangle: Si apareciere vegetación de ciénaga, el límite será fijado por el borde externo hacia tierra de dicho bosque.

   El artículo 18, apartado 2, inciso b) del Decreto-Ley 212, preceptúa que en la zona de protección de la zona costera se pueden desarrollar cultivos y plantaciones agrícolas siempre y cuando no provoquen el desplazamiento de la vegetación natural.

   En el artículo 26, apartado 1, reglamenta que "En los cayos o penínsulas donde no se cumplan las distancias establecidas para la zona costera y su zona de protección, o los de extrema fragilidad por su estadío de desarrollo geomorfológico, superficie cubierta totalmente por vegetación de manglar o incipiente desarrollo de sus playas, no se autorizarán construcciones de ningún tipo, salvo que por interés de la defensa y la seguridad nacional sea necesario".

   En relación al vertimiento de residuales líquidos y disposición de desechos sólidos en la zona costera el Decreto-Ley 212 establece dentro de las prohibiciones reguladas en el artículo 16, el inciso g) la disposición final de los desechos sólidos y líquidos provenientes de cualquier actividad, cuando no cumplan con las normas de vertimientos establecidas.

   En este sentido se encuentran en vigor la Norma Técnica Cubana TS 360:2004 "Vertimiento de Aguas Residuales a la Zona Costera y Aguas Marinas. Especificaciones", y la Norma Técnica Cubana 135/2002 "Residuos Sólidos Urbanos. Disposición Final. Requisitos Higiénicos Sanitarios y Ambientales".

   En materia de zonas costeras la responsabilidad administrativa está prevista en el Decreto-Ley 200 "De las Contravenciones en Materia de Medio Ambiente", de fecha 23 de diciembre de 1999, en su artículo 9, inciso k) queme, remueva, tale, destruya o de cualquier otra forma dañe la vegetación original de estas zonas, 250 pesos y 2 500 pesos y en el inciso h) vierta desechos de cualquier naturaleza a la zona costera, 200 pesos y 2 250 pesos.

   En este caso se puede aplicar una o varias de las siguientes medidas contravencionales:

   · Multa, (la cuantía de la multa será 250 pesos en caso de que la medida sea aplicada a una persona natural y 2 500 pesos a una persona jurídica).

   · Amonestación.

   · Prestación comunitaria, entendido como actividades relacionadas con la protección y conservación del medio ambiente;

   · Obligación de hacer lo que impida la continuidad de la conducta infractora;

   · Prohibición de efectuar determinadas actividades,

   · Comiso o resignación de los medios utilizados para cometer la contravención y de los productos obtenidos de ésta;

   · Suspensión temporal o definitiva de licencias, permisos y autorizaciones; y

   · Clausura temporal o definitiva.

   Las medidas administrativas que pueden imponerse al amparo del Decreto-Ley 200 "De las Contravenciones en Materia de Medio Ambiente" son aplicables también en el caso de no someter al Proceso de Evaluación de Impacto Ambiental los proyectos de obras o actividades de acuerdo con lo establecido en el artículo 28 y 29 de la Ley 81 "Del Medio Ambiente" en relación a los artículos 5 y 6 respectivamente, de la Resolución 77/99 del CITMA "Reglamento del Proceso de Evaluación de Impacto Ambiental", o incumplan las demás regulaciones vigentes en este sentido tal y como se prevé en el artículo 5 del antes citado Decreto-Ley 200, lo que transcribimos:

   "a) no someter a consideración del Ministerio los nuevos proyectos de obras o actividades que aparecen refrendados en el Artículo 28 de la Ley, previo a su ejecución y para la realización del proceso de evaluación de impacto ambiental, 250 pesos y 5 000 pesos;

3. no someter al proceso de evaluación de impacto ambiental, cuando así lo disponga el Ministerio, de conformidad con el Artículo 29 de la Ley:

   1. la expansión o modificación de obras o actividades en curso o la reanimación de procesos productivos, 200 pesos y 2 500 pesos;

   2. las obras o actividades en curso susceptibles de generar un impacto ambiental negativo significativo, 200 pesos y 2 500 pesos;

4. ejecutar una obra o realizar una actividad para la cual haya obtenido previamente la correspondiente Licencia Ambiental, contraviniendo los términos y condiciones estipulados en dicha licencia, 200 pesos y 5 000 pesos;

5. no proporcionar la información que le sea debidamente requerida, entregar información inexacta u ocultar datos u otras informaciones solicitadas en el proceso de otorgamiento de la Licencia Ambiental, 200 pesos o 5 000 pesos".

   Otra regulación legal que incide en la protección de los mangles aunque sólo si se encuentran situados dentro de espacios naturales protegidos es el Decreto-Ley 201 "Del Sistema Nacional de Áreas Protegidas", de fecha 24 de diciembre de 1999 al amparo del cual se emitió el Acuerdo 4262 del CECM "Áreas Protegidas del Territorio Nacional", de fecha 18 de diciembre del 2001. Existen otros dos Acuerdos del Comité Ejecutivo del Consejo de Ministros, el que declara el Rincón de Guanabo como Área Marítima Protegida, de fecha 23 de junio de 1999, y el 4089 que crea la Reserva Ecológica Bacunayagua, de fecha 2 de julio del 2001.

   De forma general consideramos que la legislación ambiental cubana indiscutiblemente ha tenido una marcada evolución a partir de la Cumbre de Río y como parte del proceso de implementación de la Estrategia Ambiental Nacional en el país y de la propia ley marco ambiental lo cual ha repercutido positivamente en la tutela del ecosistema de manglar, aunque bien vale la pena señalar que quedan esferas de protección ambiental cuya normativa debe ser revisada y atemperada a las necesidades reales de protección de los ecosistemas de forma tal que la legislación como instrumento responda eficiente y eficazmente a las políticas de manejo adecuadas para lograr el desarrollo sostenible.

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   Gaceta Oficial de la República de Cuba. Ordinaria número 9 de fecha 2 de julio de 1993. Decreto-Ley 138 "De las Aguas Terrestres".

   Gaceta Oficial de la República de Cuba. Ordinaria número 14 de fecha 11 de mayo de 1995. Decreto-Ley 190 "De la Seguridad Biológica".

   Gaceta Oficial de la República de Cuba. Ordinaria número 84 de fecha 24 de diciembre de 1999. Decreto-Ley 201 "Del Sistema Nacional de Áreas Protegidas".

   Gaceta Oficial de la República de Cuba. Ordinaria número 83 de fecha 23 de diciembre de 1999. Decreto-Ley 200 "De las Contravenciones en materia de Medio Ambiente".

   Gaceta Oficial de la República de Cuba. Ordinaria número 68 de fecha 14 de julio del 2000. Decreto-Ley 212 "Gestión Integrada de la Zona Costera".

   Gaceta Oficial de la República de Cuba. Ordinaria número 14 de fecha 11 de mayo de 1995. Decreto 199 "Contravenciones de las Regulaciones para la Protección y el Uso Racional de los Recursos Hidráulicos".

   Gaceta Oficial de la República de Cuba. Ordinaria número 88 de fecha 18 de diciembre del 2001. Acuerdo 4262 "Áreas Protegidas del Territorio Nacional" del Comité Ejecutivo del Consejo de Ministros.

   Gaceta Oficial de la República de Cuba. Ordinaria número 20 de fecha 12 de abril de 1999. Resolución 42/99 "Lista oficial de los agentes biológicos que afectan al hombre, los animales y las plantas" del Ministerio de Ciencia, Tecnología y Medio Ambiente.

   Gaceta Oficial de la República de Cuba. Ordinaria número 57 de fecha 4 de julio del 2000. Resolución 76/2000 "Reglamento para el Otorgamiento de las Autorizaciones de Seguridad Biológica" del Ministerio de Ciencia, Tecnología y Medio Ambiente.

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   NOTAS

   [1] La Ley 81 "Del Medio Ambiente", publicada en la Gaceta Oficial de la República de Cuba Extraordinaria número 7, de fecha 11 de julio de 1997, define en su Capítulo II Conceptos Básicos, artículo 8 como: "Ecosistema, sistema complejo con una determinada extensión territorial, dentro del cual existen interacciones de los seres vivos entre sí y de estos con el medio físico o químico".

   [2] En el presente artículo referimos la tutela directa como la que se logra mediante la norma legal dirigida específicamente a proteger determinado elemento del medio ambiente y la tutela indirecta como la que se obtiene en relación a un elemento del medio ambiente a partir de la norma legal dirigida a tutelar otra esfera de protección ambiental.

   [3] La Ley 81 "Del Medio Ambiente" establece en su artículo 18, inciso b) como instrumento de la política ambiental cubana a "La presente Ley, su legislación complementaria y demás regulaciones legales destinadas a proteger el medio ambiente, incluidas las normas técnicas en materia de protección ambiental", esta se puede manifestar mediante diferentes categorías jurídicas como: Leyes, Decretos-Leyes, Decretos, Resoluciones, y las Normas Técnicas Cubanas.

   [4] Es importante precisar que, con independencia de que en la comunidad primitiva existían normas sociales que por idiosincrasia, cultura y religión estaban dirigidas a proteger el bosque, el agua y los animales, estas no se consideran norma legal pues este concepto se refiere a la expresión escrita de la voluntad de clase dominante erigida como Derecho, pues este último es el instrumento del Estado y en la comunidad primitiva no existía ni Estado ni Derecho.

   [5] La Estrategia Ambiental Nacional fue lanzada oficialmente el 23 de septiembre de 1997, constituye la expresión de la política ambiental cubana en la cual se plasman sus proyecciones y directrices principales a partir de cinco aspectos fundamentales: principios en que se basa el trabajo ambiental del país, consideraciones sobre el desarrollo económico y social sustentable y las bases para lograrlo, definición de los principales actores de la política y la gestión ambiental y las vías para su concertación, identificación de los principales problemas ambientales así como los instrumentos de trabajo para materializar los propósitos de la estrategia. En estos momentos se está llevando a cabo un proceso de revisión de la misma.

   [6] Derecho Ambiental Cubano. Colectivo de Autores. Editorial Félix Varela. Ciudad de la Habana, 2000. Página 13. Párrafo Tercero.

   [7] Según el Dr. Raúl Brañes Ballesteros "existe una percepción generalizada en orden a que la legislación ambiental -en todas partes del mundo-, tiene un bajo nivel de aplicación cuyo análisis a los efectos metodológicos se distingue entre eficiencia y eficacia. PNUMA. 2002.

   [8] Memorias del Seminario Taller "Solución de Conflictos Ambientales en la Vía Judicial", Ministerio de Ciencia Tecnología y Medio Ambiente-Colegio de Derecho de Tulano, Ciudad de la Habana, 9-11 de mayo del año 2000.

   [9] Principio 11: "Los Estados deberán promulgar leyes eficaces sobre el medio ambiente. Las normas, los objetivos de ordenación y las prioridades ambientales deberán reflejar el contexto ambiental y de desarrollo al que se aplican. Las normas aplicadas por algunos países pueden resultar inadecuadas y representar un costo social y económico injustificado para otros países, en particular los países en desarrollo". Principio 13: "Los Estados deberán desarrollar la legislación nacional relativa a la responsabilidad y la indemnización respecto de las víctimas de la contaminación y otros daños ambientales. Los estados deberán cooperar así mismo de manera expedita y más decidida en la elaboración de nuevas leyes internacionales sobre responsabilidad e indemnización por los efectos adversos de los daños ambientales causados por las actividades realizadas dentro de su jurisdicción, o bajo su control, en zonas situadas bajo su jurisdicción". Principio 17: "Deberá emprenderse una evaluación de impacto ambiental, en calidad de instrumento nacional, respecto de cualquier actividad propuesta que probablemente haya de producir un impacto negativo considerable en el medio ambiente y que esté sujeta a la decisión de una autoridad nacional competente".