Cuestión prejudicial europea y tutela judicial efectiva (a propósito de las SSTC 58/2004, 194/2006 y 78/2010)

AutorRicardo Alonso García
CargoCatedrático de la Universidad Complutense de Madrid
Páginas11-30

Ver nota 1

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El Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas (hoy, de la Unión Europea), dejó bien claro en 1978 (asunto Simmenthal2) que el juez nacional estaba obligado a inaplicar normas internas por su propia autoridad en el supuesto de considerarlas incompatibles con el Derecho comunitario; ello, salvo que éste suscitara alguna duda interpretativa (o de validez), en cuyo caso el juez nacional carecería de competencia para resolver por su propia autoridad tal duda (como paso previo indispensable a los efectos de poder cotejar ulteriormente su compatibilidad con la norma interna) de llegarse a dar las condiciones para activar con carácter obligatorio la cuestión prejudicial europea, aclaradas por el propio Tribunal de Justica en 1982 (en lo concerniente a la interpretación, asunto CILFIT3) y 1987 (en lo concerniente a la validez, asunto Foto-Frost4).

Así pues, es del todo evidente que la inaplicación de una ley nacional por contraria al Derecho de la Unión no pasa por el previo planteamiento, por definición (esto es, aun cuando no se den las referidas condiciones para hacerlo en términos obligatorios, siempre determinadas por la naturaleza no de la norma interna, sino de la duda que en su caso suscite la norma europea), de una cuestión prejudicial; es más, una imposición interna en ese sentido sería manifiestamente incompatible con la doctrina del Tribunal de Justicia de la Unión Europea (en adelante, TJUE)5.

Trasladado al ámbito español, es del todo evidente que cualquier juez puede, en principio, inaplicar una ley por contraria al Derecho de la Unión, por su propia autoridad, si no se dan las condiciones para activar la cuestión prejudicial en términos obligatorios, y decide no hacer uso de dicha activación en términos facultativos.

Cuestión distinta de la anterior, y de respuesta no tan evidente, es la de qué mecanismos de reacción existen frente a la inaplicación de una ley interna por un juez nacional, habiendo desconocido la activación de la cuestión prejudicial cuando ésta se imponía en términos obligatorios (a la luz, conviene insistir en ello, del propio Derecho de la Unión).

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De entre los varios posibles, vamos a ceñir nuestro comentario al que, desde la perspectiva del Derecho español, podría ofrecer el recurso de amparo por vulneración de la tutela judicial efectiva (artículo 24 CE).

La referida posibilidad fue analizada en la STC (Sala Segunda)6 58/2004, de 19 de abril7, que, en lo que aquí interesa8, llegó a la conclusión, en mi opinión, de que la inaplicación de una ley nacional por contraria al Derecho comunitario sin mediar cuestión prejudicial de interpretación sobre éste, cuando, según el TC, existían las condiciones para haberla planteado en términos obligatorios, constituía una vulneración del derecho, según reza el fallo, "a la tutela judicial efectiva sin indefensión y a un proceso con todas las garantías".

Tal es la lectura que en su momento hice de la STC 58/2004, aun a sabiendas de que su fundamentación no dejaba de ser un tanto ambigua; aun así, pese a tal ambigüedad, no otra lectura cabía al respecto, so riesgo de considerar, tras casi veinte años de pertenencia a la hoy Unión Europea, inconstitucional la doctrina del TJUE... Y a no otra salida conducía una lectura del pronunciamiento del TC en el sentido de que la inaplicación de una ley nacional por contraria al Derecho comunitario sin mediar cuestión prejudicial implicaría, sin más precisiones, una vulneración del derecho a la tutela judicial efectiva.

Con otras palabras, sostener que el TC habría pretendido excluir de la competencia del juez ordinario, por definición, decisiones inaplicativas de la ley por incompatibilidad con el Derecho de la Unión sin mediar pronunciamiento al efecto del TJUE (vía cuestión prejudicial), estableciendo un paralelismo con la ausencia de competencia en relación con decisiones inaplicativas de la ley por incompatibilidad con la Constitu-

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ción sin mediar pronunciamiento al efecto del Tribunal Constitucional (vía cuestión de inconstitucionalidad), conducía inexorablemente a situar al TC al margen de las exigencias de nuestra pertenencia a la Unión.

Y lo cierto es que el dicho paralelismo, y con él la ambigüedad a la que antes me refería, afloraba en el razonamiento del TC (FJ 11) al destacar lo importante que era "recordar que, de la misma manera que el constituyente quiso sustraer al Juez ordinario la posibilidad de inaplicar una ley ante un eventual juicio de incompatibilidad con la Constitución [...], por corresponder de forma exclusiva la depuración del ordenamiento legal, vigente la Constitución, al Tribunal Constitucional [...], el eventual juicio de incompatibilidad de una norma legal interna con el Derecho comunitario no puede depender exclusivamente de un juicio subjetivo del aplicador de Derecho, esto es, de su propia autoridad, sino que debe estar revestido de ciertas cautelas y garantías, "tanto más cuanto en un sistema democrático la ley es la expresión de la voluntad popular -como se declara en el Preámbulo de nuestra Constitución- y es principio básico del sistema democrático y parlamentario hoy vigente en España [...]."

Tal afirmación, descontextualizada, podía efectivamente conducir (y así lo corroboró, por desgracia, la STC 194/2006 que expondré a continuación) a una visión desenfocada, cuando no a una ilusión óptica, del mecanismo de la cuestión prejudicial (al vincular la necesidad de su activación a condicionamientos puramente nacionales, en este caso derivados del rango legal de la norma interna puesta en tela de juicio, a la luz del Derecho europeo, en el marco del litigio principal), alejándolo así de la verdadera realidad (que no es otra que la búsqueda de una interpretación y aplicación de ese Derecho europeo, a la luz del cual se pone en tela de juicio la norma interna cualquiera que sea su rango, uniforme en todo el territorio de la Unión)9.

Ello no obstante, hay que tener en cuenta que el TC (FJ 14) concluyó sosteniendo que:

"En consecuencia se ha producido [...] un exceso de jurisdicción. En efecto, si la Ley postconstitucional es contraria a la Constitución sólo mediante el planteamiento de una cuestión de inconstitucionalidad del art. 163 CE puede dejar de ser aplicada. Y si la ley postconstitucional es contradictoria con el Derecho comunitario sólo puede ser inaplicada, dadas las circunstancias concurrentes en el presente caso, mediante el planteamiento de la cuestión prejudicial del art. 234 TCE."

E insistirá poco más adelante (en el mismo FJ 14): "es indudable que cuando se trata de inaplicar una ley, el planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad, si contradice la Constitución española, o el de la cuestión prejudicial, si es contraria al Derecho comunitario (eso sí, siempre y cuando, res-

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pecto de esta última y como ocurre en el presente caso, se den las circunstancias para tal planteamiento), debe convertirse en una de las garantías comprendidas en el derecho al proceso debido frente a inaplicaciones judiciales arbitrarias o insuficientemente fundadas de la ley española basadas en una pretendida inconstitucionalidad de la misma o utilizando como excusa la primacía del Derecho comunitario".

¿Y cuáles eran las circunstancias concurrentes en el caso que venían a descartar una lectura del pronunciamiento del TC en el sentido de exigir, sin más y por definición, el previo planteamiento de una cuestión prejudicial como exigencia ineludible para el juez ordinario a los efectos de proceder a una inaplicación de una norma -como en el caso- con rango legal?

Tales circunstancias aparecen profusa y nítidamente expuestas a lo largo del razonamiento del TC, y merecen ser reproducidas in extenso:

"Los diferentes órganos judiciales españoles habían declarado -ya con anterioridad a la fecha de la Sentencia ahora impugnada- la compatibilidad entre la tasa fiscal del juego y el art. 33 de la sexta Directiva. En efecto, y por lo que se refiere al Tribunal Supremo, es obligado citar la Sentencia de 28 de diciembre de 1998 (recurso de casación núm. 5477/93) que, en aplicación de la doctrina de la STJCE de 26 de junio de 1997, concluía que la tasa sobre el juego "no es incompatible con lo dispuesto en el citado artículo 33 de la Sexta Directiva porque, por su características ... no se dan en la Tasa o Impuesto sobre el Juego los requisitos indicados en la citada Sentencia del TJCEE para poder reputar que se está ante la presencia de un impuesto sobre el volumen de negocios, de una manera comparable o equivalente al IVA" (FJ 5). Tal doctrina sería luego reiterada primero en la STS de 17 de mayo de 2000 (recurso de casación núm. 840/94), y luego en las ya citadas SSTS de 25 de noviembre de 2000 y 29 de septiembre de 2001 (recursos de casación en interés de la ley núms. 817-2000 y 671-2000) que fijan la correspondiente doctrina legal, transcrita en el antecedente 2 e) y f), y sucintamente relacionada en el fundamento jurídico quinto de la presente Sentencia.

En el mismo sentido se habían manifestado también, con anterioridad a la fecha de la Sentencia impugnada, las Sentencias del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía (Granada) de 8 de marzo de 1999 (dos), del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha de 9 de noviembre de 1993 y del Tribunal Superior de Justicia de Murcia de 13 de marzo de 1996 y 8 de abril de 1998. Y la misma doctrina expresaron igualmente, con anterioridad a que el Tribunal Supremo dictase su primera Sentencia en interés de ley (STS de 25 de noviembre de 2000), las Sentencias de la Audiencia Nacional de 14 de enero de 2000 y las del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía (Granada) de 3 y 24 de enero de 2000, del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha de 18 de marzo y 6 de septiembre de 2000, del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-León (Burgos) de 14 de marzo y 22 de junio de 2000, del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana de 3 de julio de 2000 y...

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