La tutela jusrisdiccional de los propietarios ante las declaraciones implícitas y urgentes de necesidad de ocupación. La nulidad del procedimiento expropiatorio y la figura del beneficiario de la expropiación

AutorJuan Antonio Chinchilla Peinado
Cargo del AutorProfesor contratado doctor de Derecho administrativo (titular acreditado). Universidad Autónoma de Madrid
Páginas353-360

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I Introducción

Una de las principales críticas que se sigue proyectando sobre la Ley de Expropiación Forzosa reside en las consecuencias, en términos de tutela efec-

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tiva, que para los propietarios presenta la generalización del procedimiento de urgente ocupación, máxime cuando viene anudado a la declaración (concreción) implícita de utilidad pública y necesidad de ocupación a través de la aprobación de un proyecto de obras. Al respecto se ha señalado que con ello se traslada el centro de atención de la justificación de la necesidad de proceder a la expropiación a la concreción de los bienes objeto de expropiación1, indicándose que la regulación legal se presenta insuficiente al establecer un simple trámite de alegaciones a efectos de subsanar posibles errores en la relación de bienes, artículo 19.2 LEF. De ahí que se reclame de lege ferenda la necesidad de someter tales proyectos a un trámite de información pública sin limitación material alguna e, incluso, a un trámite de audiencia a los propietarios afectados.

II Un ejemplo de interpretación jurisprudencial expansiva y armónica. La nulidad del procedimiento expropiatorio para la ejecución de infraestructuras viarias por la falta de sometimiento del proyecto de trazado a información pública

Ciertamente la regulación de la LEF y el REF respecto del procedimiento de urgencia en este punto no es suficientemente clara, ya que parece limitar el objeto de la información pública a un debate sobre la correcta identificación (en términos de extensión y titularidad) de los bienes expropiados2, no así sobre la procedencia de su concreta necesidad para la finalidad de utilidad pública o interés social. En esta tesitura, la práctica administrativa ha diluido y subordinado el procedimiento expropiatorio y su garantía primaria -la posibilidad de discusión sobre la necesidad de que un bien o derecho sea expropiado- dentro de los procedimientos sectoriales a los que la expropiación sirve como medio de obtención de los terrenos necesarios para la ejecución de la obra o infraestructura pública. Y ello ha provocado una clara merma de la tutela de los derechos e intereses de los propietarios, dado que los intereses tutelados en uno y otro procedimiento claramente son divergentes. El ejemplo en materia de ejecución de infraestructuras viarias es clarificador.

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En la expropiación para la ejecución de las autopistas radiales de Madrid (autovías de peaje construidas y explotadas por concesionarios -conglomerados integrados por las principales empresas constructoras españolas-) el Minis-terio de Fomento sometió a información pública el Estudio Informativo, en los términos previstos por los artículos 7 y 10.4 de la Ley de Carreteras. Una vez aprobado en sede administrativa el Proyecto de Trazado elaborado por el concesionario, que determinó la utilidad pública y la necesidad de urgente ocupación, el Ministerio de Fomento, en la convocatoria al levantamiento de las actas previas, abrió un trámite de alegaciones, pero a los solos efectos de subsanar errores materiales en la relación de bienes y derechos afectados. Para los Tribunales Superiores de Justicia de Madrid y Castilla-La Mancha, siendo ello confirmado por el Tribunal Supremo3, esta tramitación del procedimiento expropiatorio genera en los propietarios una situación de indefensión material al no poder articular alegación alguna frente a la concreta necesidad de ocupación de la finca, oponiéndose a la concreta necesidad de ocupación de su parcela y/o a la extensión de la superficie afectada. En efecto, la información sobre el Estudio Informativo permite a los ciudadanos cuestionar la concepción global sobre el trazado, pero en ningún caso se proyecta sobre concretos y delimitados terre-nos. A su vez, las alegaciones anteriores al levantamiento de las actas previas permite cuestionar la identificación de la titularidad o de las características del bien. Pero ambos trámites no ofrecen al sujeto expropiado la posibilidad de cuestionar la concreta necesidad de ocupación de sus terrenos. Ante este déficit normativo, los órganos jurisdiccionales han considerado procedente exigir, por analogía con el procedimiento ordinario, la sustanciación de un trámite de información pública también en el procedimiento de urgencia. Obviamente, la nulidad de la declaración de urgencia en la ocupación determina, no la continuación del procedimiento como una expropiación «ordinaria», sino la nulidad del entero procedimiento expropiatorio, convirtiendo a la ocupación de los bienes en una auténtica vía de hecho.

Este déficit ha sido solventado, como consecuencia de la postura jurisprudencial, mediante la Orden Circular 22/07 sobre instrucciones complementarias para tramitación de proyectos, cuyo punto 3º dispone que «una vez redactado el correspondiente Proyecto de Trazado, y aprobado provisionalmente, se someterá al tramite de información publica previsto en el articulo 19.1 de la Ley de Expropiación Forzosa, incluyendo la relación individualizada de bienes y derechos afectados. Todo ello sin perjuicio de los tramites de información publica a que eventualmente tuviera que ser sometido el Proyecto en aplicación del artículo 10 de la Ley de Carreteras, o con motivo del procedimiento medioambiental». La justificación no debe encontrarse en una postura decidida de tutela de los intereses de los propietarios, sino en un intento de evitar el pago de indemnizaciones.

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III Las consecuencias de la nulidad del expediente expropiatorio

En efecto, tradicionalmente las consecuencias de la nulidad del expediente expropiatorio se cifraban por el Tribunal Supremo, por razones de equidad (su cuantificación en un primer momento fue aleatoria) y de economía procesal (para evitar la incoación de un nuevo procedimiento de responsabilidad patrimonial), en una indemnización complementaria al justiprecio que correspondiese al bien expropiado, cuantificada en un 25% de tal valor, «para no hacer de igual condición la expropiación legal y la ocupación ilegal». Obviamente, dicha solución descansaba sobre una premisa básica, la intangibilidad de la obra pública y el carácter demanial de los terrenos una vez ejecutada la carretera, lo que determina la imposibilidad de la devolución in natura de tales bienes y, por tanto, la...

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