La tutela pública de la exclusión social: directrices europeas y planes nacionales para la inclusión.

Autor:Purificación Morgado Panadero
Cargo:Profesora Asociada. Departamento de Derecho del Trabajo y Trabajo Social. Universidad de Salamanca
Páginas:73-90
RESUMEN

La tutela de las clases pobres de la sociedad ha sido uno de los referentes de las actuaciones públicas, incluso en aquellos Estados más liberales. Esa preocupación, basada más en planteamientos morales que propiamente políticos, ha evolucionado hasta lo que en la actualidad se denominan intervenciones de inclusión social. Así, englobando no sólo contenidos de carácter económico, más propios de las antiguas actuaciones para «pobres», la exclusión social es una idea más amplia de desigualdad entre sujetos. Estamos ahora ante un concepto multidisciplinar, que considera la exclusión desde todos los prismas de convivencia.
Así, mientras que la valoración de la pobreza se hace en términos cuantitativos, utilizando para ello el denominado umbral de renta o pobreza que es la cantidad mínima de dinero de la que debe disponer un individuo para cubrir sus necesidades vitales en una determinada sociedad, la exclusión social debe ser abordable desde indicadores referidos a otros derechos básicos (empleo, educación, salud, vivienda, participación social?).
En este contexto, la exclusión social se enmarca como uno de los objetivos prioritarios en la Agenda Social europea, impregnando de esta forma los contenidos de la política social comunitaria. Para ello, se ha establecido el Método Abierto de Coordinación como instrumento para conseguir unas políticas similares en el ámbito interno de los países miembros, favoreciendo un proceso de intercambios políticos y de aprendizaje mutuo. Para ello, los diferentes Estados, en el cumplimiento de su compromiso de elaborar sus Estrategias Nacionales de protección social e inclusión social conforme a las directrices marcadas en dicho Método, se comprometen a articular este tipo de medidas en los denominados Planes Nacionales de Acción para la Inclusión Social. Dichas actuaciones tienen como objetivos prioritarios el fomento de la cohesión social y la igualdad de oportunidades, incidiendo en diferentes ámbitos tales como el empleo, la vivienda, la educación o los diferentes mecanismos de protección social.



The protection of the poor has been one of the patterns of public measures, even in the most liberal States. This concern, which is based on moral rather than on political considerations per se, has evolved into what today is known as social inclusion interventions.
Thus, including not only economic contents, more linked to the old measures for «the poor», social exclusion is a broader idea on inequality. This is now a multidisciplinary concept that considers exclusion from all cohabitation angles. Thus, while poverty assessment is made in quantitative terms, using the so-called income threshold, or poverty threshold ?the minimum amount a person needs to cover his/her vital needs within a given society?, social exclusion must be approached from indicators related to other basic rights (employment, education, health, housing, social participation...).
In this context, social exclusion is one of the priority goals of the European Social Agenda and affects the contents of the European social policy. To this end, the Open Method of
Coordination has been established as the tool to achieve similar policies within Member States, facilitating a process of political interchange and mutual learning. To this end, in accordance with their commitment to elaborate national strategies on social protection and inclusion, following the guidelines established by the aforesaid method, the States are committed to articulate these types of measures within the so-called National Action Plans on Social Inclusion. The main goal of these plans is to promote social cohesion and equal opportunities, specially in contexts such as employment, housing, education or the different mechanisms of social protection.

 
CONTENIDO
MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN
1. DELIMITACIÓN DEL TEMA
Y ESTADO DE LA CUESTIÓN
I
nicialmente las clases hegemónicas de la
sociedad (nobleza y clero) fueron las
encargadas de dispensar ayudas a las
clases menos favorecidas. Estas tutelas se
producían en un entorno privado, como un
mecanismo de beneficencia, estando en la
base de dichas actuaciones importantes plan-
tamientos de carácter moral y religioso. Asi-
mismo, eran mecanismos de control de esas
clases bajas que, al tener cubiertos, al menos
mínimamente sus necesidades vitales por
esta vía, no se eregían en violentas revueltas,
ni realizaban acciones de pillaje. Estas medi-
das no serían asumidas por los entes públicos
hasta que no se produce la pérdida de poder
de estas clases sociales con la erradicación de
los postulados del Antiguo Régimen1.
Desde ese momento, tradicionalmente por
las instancias públicas se han establecido
mecanismos de cobertura para las clases más
necesitadas. Los estados benefactores han
incluido entre los sujetos dignos de protección
a los más pobres de la sociedad. En etapas ini-
ciales de esta protección, se crearon las deno-
minadas «Leyes de Pobres» (siglo XVIII), que
aparecen en Inglaterra, y que establecían
ayudas asistenciales para determinados
colectivos de pobres que no podían trabajar.
Se trataba de contabilizar estadísticamente a
los pobres de una sociedad, y lejos de querer
subsanar su situación, la asistencia pública
lo que trataba era de asegurar la paciencia y
resignación de estos colectivos ante su situa-
ción, para así conseguir su control, y que no se
provocasen situaciones de motín y desorden
público.
Pero en estas primeras líneas de actuación
pública, la pobreza era tomada en términos
absolutos, entendiendo como tal, la carencia
de rentas que permitían satisfacer las necesi-
dades mínimas y vitales. De hecho, si se ana-
lizan las primeras normas de tutela dirigidas
a los ciudadanos (Leyes de Beneficencia del
siglo XIX) cabe destacar como medidas priori-
tarias aquellas dirigidas a las clases sociales
73
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN 87
* Profesora Asociada. Departamento de Derecho
del Trabajo y Trabajo Social. Universidad de Salamanca
1Un recorrido histórico desde la caridad a la Asisten-
cia Social pública en MORENO REBATO, M.: Régimen jurídi-
co de la Asistencia Social, Madrid, MTAS, 2002, págs. 15-
30; también vid. DE VICENTE PACHÉS, F.: Asistencia Social y
Servicios Sociales. Régimen de distribución de competen-
cias, Madrid, Publicaciones del Senado, 2003, págs 43-77.
La tutela pública de la exclusión
social: directrices europeas y planes
nacionales para la inclusión
PURIFICACIÓN MORGADO PANADERO*
SUMARIO
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de los estratos inferiores. Así, por ejemplo, la
Ley General de Beneficencia de 1822 estable-
ce un verdadero sistema de protección de la
gente pobre y desamparada, con medidas
destinadas a su subsistencia, educación y
asistencia médica, entre otras.
Con la aparición del Estado social, a partir
de la Revolución Industrial, también surgen
Leyes dirigidas a las clases obreras más nece-
sitadas, estableciendo esa asistencia públi-
ca2. A partir de esos momentos, se implanta
la denominada «ética del trabajo», mediante
la cual, el trabajo «ennoblece» , mientras que
el pobre es «voluntariamente ocioso». En un
momento histórico como éste, en el que era
necesaria la mano de obra para el crecimien-
to económico, aquél que no trabaja, y se con-
vierte en pobre, accede a esta situación por su
voluntad. Por ello, los objetivos de esas actua-
ciones públicas tenían un contenido político y
económico, pero también moral, ya que se
presentaba la pobreza como un castigo para
aquél que no quería trabajar e integrarse en
la sociedad. Además, esa idea que la pobreza
era consecuencia de la holgazanería de aque-
llos que la padecían, justificaba asimismo que
las políticas públicas no se hicieran cargo de
él, y sólo esas iniciativas fueran dirigidas a
aquellos que querían integrarse en la socie-
dad a través de la búsqueda de un trabajo3.
Por ello, la preocupación por la pobreza y
las medidas públicas para paliarla han sido
un referente en las actuaciones de los Esta-
dos sociales desde sus inicios. No en vano en
un tipo de Estado que se caracteriza por
cubrir las necesidades sociales de sus ciuda-
danos, este tipo de coberturas resulta de gran
envergadura. Como es sabido, los individuos
de una sociedad sufren una serie de necesida-
des, pudiendo éstas entenderse como caren-
cias, que no pueden ser satisfechas por ellos
mismos, con independencia de su capacidad
económica. Estas situaciones inciden de for-
ma colectiva sobre el conjunto de los ciudada-
nos o sobre un sector importante de la pobla-
ción4. Ante esas necesidades, cambiantes en
el tiempo en conexión con la evolución de las
sociedades, los estados intervencionistas
actúan a través de lo que se ha denominado
Política social5.
Y en el momento actual también esta preo-
cupación por cubrir las necesidades de las
clases más desfavorecidas de la sociedad está
latente en las distintas Administraciones
Públicas6. Pero no sólo a nivel interno, sino
también en entidades supranacionales, como
la Unión Europea, a la que luego nos referire-
mos, sobre todo por la importancia que ha
tenido su intervención, de cara a la creación y
coordinación de políticas nacionales.
2. DE LA POBREZA A LA EXCLUSIÓN
SOCIAL
Como ya se ha expuesto, las políticas socia-
les obedecen a las necesidades sociales de la
población. Pero, pese a que esas necesidades
sociales existan hace tiempo, y también las
intervenciones públicas a ellas dirigidas, lo
cierto es que los cambios sociales repercuten
de forma significativa sobre ambas. Tal es así
que diferentes políticas públicas de empleo,
sanidad, educación, vivienda, entre otras,
deben adaptarse a esas sociedades mutables,
y adoptar nuevos contenidos. Por todo ello no
ESTUDIOS
74 REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN 87
2WENGER DE LA TORRE, D.: «Estado de bienestar, polí-
ticas económicas actuales y vías alternativas», en AA. VV:
Política Social, McGraw-Hill, , Madrid, 1997, págs. 79-
82.
3Sobre estas concepciones, vid. BAUMAN, Z.: Traba-
jo, consumismo y nuevos pobres, Gedisa, 2000.
4Un estudio sobre la relación entre Estado social,
política social y necesidades sociales en MORGADOPANA-
DERO, P.: Políticas sociales para familias, Comares, Grana-
da, 2008.
5Desde un punto de vista económico, GAGO GUE-
RRERO; P.F: «La teoría de la necesidad como referente de
la política social», RMTAS, nº 55, 2004, págs. 13- 26.
6AA. VV: Pobreza y exclusión social: un análisis de la
realidad española y europea, Fundación La Caixa, Barce-
lona, 2004.
SUMARIO
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es difícil observar cómo las iniciativas públi-
cas a lo largo del tiempo varían no sólo en
cuanto a sus objetivos y medidas, sino tam-
bién respecto a los sujetos a quienes van diri-
gidas. Sólo una adaptación y cambios de estas
características harán efectivas las políticas
sociales, pues de no existir estas mutaciones,
éstas quedarían vacías de contenido al no
poder cubrir las necesidades de sus ciudada-
nos.
Estas variaciones también se han produci-
do en el ámbito de la pobreza y la exclusión
social. Por ello, a lo largo de la Historia, nos
encontramos con diferentes medidas de esta
índole7. Este grupo de políticas públicas han
sido tradicionalmente calificadas como ini-
ciativas para erradicar la pobreza. Por ello,
en los sistemas clásicos de tutela pública,
iban dirigidas a las clases más desfavorecidas
de la sociedad, entendiendo como tal a aque-
llas carentes de recursos económicos, y por
debajo de específicos umbrales de pobreza.
Antes de analizar el contenido de estas
políticas, conviene hacer una serie de precisio-
nes. Debemos entender que la pobreza puede
aparecer bajo diversas formas, sobre todo si
tendemos a hacer comparaciones entre suje-
tos. Así, nos encontramos con una pobreza
masiva y generalizada en los países pobres;
con clases pobres diferenciadas en el ámbito
de los países más prósperos; con naciones
pobres debido a actuaciones del hombre como
las guerras o a desastres naturales; y a suje-
tos pobres de forma coyuntural ante situacio-
nes transitorias tales como desempleo. Por lo
tanto, hay que tener en cuenta que diversas
causas pueden llevar a esa pobreza, que tam-
bién puede tener contenidos distintos en fun-
ción de las variables de referencia.
Además, téngase en cuenta que según
sean los elementos de comparación de esa
pobreza pudiera suceder que sujetos que en
unas determinadas sociedades tienen la con-
sideración de pobres, no tendrían tal condi-
ción en otros contextos. Tal es el caso de
determinados grupos de inmigrantes, en
situaciones precarias de trabajo o vivienda,
que pueden ser considerados como pobres en
los países de acogida, pero que no tendrían tal
consideración en sus países de origen8.
Por lo tanto, el término pobreza es un con-
cepto voluble, mutable, que depende de las
variables de referencia que se utilicen en la
valoración de la misma. Es decir, que pese a
que la percepción de la pobreza ha existido en
todas las civilizaciones, su explicación ha
variado en función de la creencia dominante
en cada momento. Podría pues admitirse que
«es imposible proporcionar una definición
rigurosa de la pobreza que sea aceptable para
cada siglo (...); el concepto cambió de periodo
a periodo e incluso de lugar a lugar»9. Así,
pues la pobreza no sólo debe ser considerada
en términos cuantitativos, sino también en
relación con el entorno en el que se produce,
ya que puede variar la inclusión o no de una
persona en el término pobreza en función de
cuál sea el contexto o sociedad en el que esté.
Sólo a partir de la consideración de pobre en
una determinada sociedad se le otorgarán las
ayudas que para ellos estén previstas, al que-
dar demostradas sus carencias.
De acuerdo con las políticas públicas tradi-
cionales, la pobreza ha sido definida de diver-
sas formas, y en función de distintas varia-
bles10. Por un lado, algunos autores se basan
en las concepciones ideológicas. Así, las
estructuran en liberal, marxista y social-
demócrata11. En la primera de ellas, esta
PURIFICACIÓN MORGADO PANADERO
75
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN 87
7MORENO, L. (Ed.): Pobreza y exclusión: «La malla de
seguridad en España», Madrid, CSIC, Instituto de Estu-
dios Sociales Avanzados, Madrid, 2001.
8AA.VV : Inmigración y Exclusión Social, Fundación
Sistema, Madrid, 2006.
9LYS, L. y SOLY, H.: Pobreza y capitalismo en la Euro-
pa preindustrial. Akal, Madrid, 1984.
10 PAUGAM, S.: Las formas elementales de la pobreza,
Alianza, Madrid, 2007.
11 TORTOSA, J. M.: La pobreza capitalista, Tecnos,
Madrid, 1993.
SUMARIO
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situación es responsabilidad del individuo, y
sólo él puede salvar esa situación, sin que se
recomiende la participación de las instancias
públicas; es por antonomasia la prevalencia
del lema «laissez faire» de los estados libera-
les, donde el Estado actúa como un mero
espectador, sin intervenir en la vida de sus
ciudadanos. La segunda corriente de pensa-
miento, la marxista, es la antítesis del ante-
rior. En este caso, la pobreza es resultado de
la actuación libre del mercado, de la propie-
dad privada, que genera desigualdades; sólo
la participación y corrección de estas diferen-
cias por la actuación de los entes públicos eli-
minará esa situación de pobreza. En un esta-
do intermedio, se coloca la tercera línea de
actuación, la socialdemócrata, que considera
que la pobreza es resultado de factores indivi-
duales y estructurales, por lo que deben con-
jugarse tanto actuaciones privadas como
públicas para salir de esa situación.
En los años 60 del siglo anterior, y en el
análisis de esta lacra social, también adquie-
ren importancia las corrientes teóricas que
introducen una nueva terminología: la cultu-
ra de la pobreza. En ellas, los estudiosos del
tema llevan a cabo dos tipos de análisis: el
individualista, que establece que la causa de
la pobreza es la incapacidad del individuo
para adaptarse a su entorno; y el social, que
determina que es el propio crecimiento econó-
mico el que la provoca, y coloca a los sujetos
más débiles en esta tesitura.
Posteriormente, y en el ámbito de la deno-
minada «ética del consumo», la referencia a la
pobreza comienza a ser concebida con el tér-
mino «marginación». En una sociedad de con-
sumo, con el desarrollo del Estado de Bienes-
tar, lo normal es tener un determinado nivel
de consumo; aquél que no lo tiene se coloca en
la situación de clase marginada. Sin embar-
go, y dado que el Estado de bienestar dota a
los individuos de los recursos, y la dignidad y
calidad de vida suficiente, la marginación
obedece a una elección personal, sin que las
instancias públicas deban preocuparse por
ellos. Pese a lo expuesto, en este contexto,
siguen existiendo los pobres, pero entendien-
do a éstos como los que pasan por una situa-
ción coyuntural, pero que volverán a la socie-
dad; de éstos sí deben preocuparse las políti-
cas sociales12.
Una vez realizada esta pequeña exposi-
ción, y lejos de querer recoger las definiciones
y estudios sobre pobreza, algo que excedería
de un trabajo de estas características, y que
ya ha sido abordado por otros autores13, de
acuerdo con las características de este estu-
dio, puede definirse como «la situación en la
que se está por debajo de un umbral de renta,
ya sea de forma transitoria u ocasional, que
no tienen por qué suponer una disminución
del bienestar, pues pueden cubrirse las nece-
sidades por medio de ahorros previos, acceso
a determinados bienes públicos o transferen-
cia de amigos o familiares; ya sea de forma
permanente o durante un periodo de tiem-
po»14.
En definitiva, la valoración de la pobreza
se hace en términos cuantitativos, utilizando
para ello el denominado umbral de renta o
pobreza que es la cantidad mínima de dinero
de la que debe disponer un individuo para
cubrir sus necesidades vitales en una deter-
minada sociedad. Esta concepción de la
pobreza sigue vigente en nuestro ordena-
miento jurídico para el acceso a determinados
beneficios; tal es el caso de las prestaciones
no contributivas, ya que uno de los requisitos
para el acceso a las mismas es la demostra-
ción de la carencia de ingresos, entendiéndo-
ESTUDIOS
76 REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN 87
12 Un análisis de estas cuestiones en AA. VV (VIDAL
FERNÁNDEZ, F., Coord.): Exclusión social y estado de bie-
nestar en España, Icaria, Barcelona, 2006.
13 MARTÍNEZ ROMÁN, Mª A.: «Política social, pobreza
y Exclusión social», en AA. VV: Política Social, McGraw-
Hill, Madrid, 1997, págs. 481-483. Desde una perspec-
tiva económica, GARCÍA LASO, A.: «El concepto de exclu-
sión», en AA. VV: Análisis económico de la Exclusión
social, CES, Madrid, 2003, págs. 17-22.
14 Esta definición se encuentra en CES de Castilla y
León: Crecimiento Económico e Inclusión Social en Cas-
tilla y León, CESCIL, Valaldolid, 2005, pág. 14.
SUMARIO
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se como tal la no superación de un límite
económico fijado anualmente por la Ley de
Presupuestos Generales del Estado.
Estas iniciativas tradicionales de la pobre-
za articulaban medidas que exclusivamente
se ocupaban de aspectos económicos, y eran
destinadas a las clases sociales con más difi-
cultades para acceder a bienes y servicios. Se
trataba por lo tanto, de conseguir la capaci-
dad de compra de aquellos individuos que no
tenían las rentas necesarias para acceder al
mercado. En definitiva, las políticas tradicio-
nales de pobreza no eran otra cosa que inicia-
tivas de carácter económico, que pretendían
sufragar los costes para acceder a los bienes y
servicios de primera necesidad para toda la
población, especialmente de aquellos indivi-
duos que no disponían de los recursos necesa-
rios para efectuar dichos gastos.
Así pues, los objetivos de estas políticas de
pobreza eran concebidos habitualmente como
mecanismos de distribución de los ingresos (o
los gastos), y perseguían principalmente la
supresión de la privación en el acceso a deter-
minados bienes y servicios, lo que ponía de
manifiesto de forma muy significativa las
fuertes desigualdades sociales en estos ámbi-
tos. Las instancias públicas actúan como
meros distribuidores de la renta: con los
impuestos cobrados las clases sociales más
pudientes se establecen mecanismos de
transferencias de rentas, financiados a
través del gasto social, que ponen servicios y
bienes públicos a disposición de las clases
más desfavorecidas. Por lo tanto, estas políti-
cas se basan exclusivamente en una dimen-
sión económica (monetaria) de la desigual-
dad, y sólo abordan la situación desde una
perspectiva cuantitativa del problema.
Pero en ese proceso de variación de las
políticas sociales, al que antes se ha hecho
referencia, también aquellas dirigidas a la
pobreza han sufrido importantes alteracio-
nes. Así, la existencia de otras causas,
además de las económicas, que han generado
la desigualdad entre los individuos de una
sociedad, e incluso la discriminación de
muchos, ha supuesto la superación del térmi-
no pobreza, para ser sustituido por el de
exclusión15. Se puede apreciar que en la socie-
dad hay elementos y fenómenos sociales que
incrementan las situaciones de pobreza, y
que escapan a las causas y circunstancias que
hasta ahora habían definido a ésta. Por ello,
podría afirmarse que la valoración de otros
aspectos, y no sólo la existencia del umbral de
renta, así como la introducción de nuevos
colectivos de sujetos afectados por la pobreza,
es lo que nos lleva a modificar la nomenclatu-
ra y contenido de este tipo de iniciativas
públicas. En definitiva, es la ampliación de
los ámbitos objetivo y subjetivo del contenido
de estas políticas, la que justifica la sustitu-
ción del término «pobreza» por el de «exclu-
sión social», al que luego nos referiremos.
3. HACIA EL CONCEPTO EUROPEO
DE INCLUSIÓN SOCIAL
Este término comienza a utilizarse por pri-
mera vez de forma oficial por la Secretaría de
Estado de Acción social del ministerio francés
de Affaires Sociales, en 1974, pese a que ya
había aparecido en algunos estudios pre-
vios16. En este caso quedaban englobadas las
personas que no estaban en el ámbito de
actuación de la Seguridad Social, y que eran
consideradas como «problemas sociales».
A partir de ahí, otros países europeos
empiezan a utilizar este término al entender
que la exclusión es algo más que la pobreza17.
De esta forma, la generalización del concepto
se produce en los años 90. Y esto tiene su razón
PURIFICACIÓN MORGADO PANADERO
77
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN 87
15 Sobre las razones de oportunidad política y moral
que justifican el cambio de denominación cfr. ESTIVILL, J.,
Panorama de la lucha contra la exclusión social: concep-
tos y estrategias, OIT, Ginebra, 2003, págs. 20-22.
16 Se considera que por primera vez se emplea este
término por R. LENOIR en su libro «Les exclus», en 1973.
17 GIL VILLA, F. : La exclusión social, Ariel, Barcelona,
2002.
SUMARIO
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de ser al comprobar que las políticas de lucha
contra la pobreza que se habían llevado a cabo
hasta ese momento, y que utilizaban como
indicador el porcentaje de individuos u hoga-
res que estaban por debajo de un determinado
umbral de renta, resultaba insuficiente para
conocer la situación de determinados grupos
sociales o zonas geográficas concretas donde
se concentraban personas en exclusión.
Se advierte que es un término que sobre-
pasa el ámbito estrictamente económico, y
que hasta ahora había sido el único fenómeno
tenido en cuenta por las políticas públicas. Se
abandona pues, la idea de que la base de la
exclusión sea solamente la falta de capacidad
de compra de los bienes y servicios necesarios
en una determinada sociedad y tiempo, como
así había sido defendido para la pobreza.
Estamos ahora ante un concepto multidisci-
plinar, que considera la exclusión desde todos
los prismas de convivencia. Así, debe ser
abordable desde indicadores referidos a otros
derechos básicos (empleo, educación, salud,
vivienda, participación social...), lo que nos
podría llevar a considerar que la exclusión
social es una situación que se produce cuando
hay una desigualdad entre individuos18.
A partir de ahora se tendrá en cuenta
además del aspecto económico, el social (la
pobreza no sólo en lo económico, sino también
en las relaciones sociales entre individuos).
Por lo tanto, la pobreza entendida en el ámbi-
to de lo económico no es más que uno de los
componentes de la exclusión, pero no el único,
aunque, como se verá, no siempre tiene por
qué darse. Es decir, no todas las situaciones
de exclusión comportan situaciones de pobre-
za, al menos en sus formas más severas, aun-
que sí pueden comportar pobreza relativa o
precariedad social. Y, viceversa, no todas las
formas de pobreza, al menos en su grado de
pobreza relativa o precariedad, son formas de
exclusión social.
Asimismo, el hecho de que la exclusión sea
calificada como social, pone énfasis en la
necesidad de contemplar este fenómeno des-
de una perspectiva más amplia. En este sen-
tido, será necesaria la colaboración de otros
estudiosos que se encarguen del análisis del
mismo, y no casi exclusivamente economistas
como hasta ahora había sucedido. La exclu-
sión social se convierte en un concepto más
amplio, más global que lo coloca en el ámbito
no sólo de los derechos económicos, sino de los
denominados derechos de ciudadanía.
Además, esto también tiene implicaciones
sobre el contenido de las políticas sociales
destinadas a paliarla. No bastará ahora con
esos procesos de redistribución de renta que
habían sido el elemento central de las inicia-
tivas contra la pobreza, sino que habrá que
valorar otras medidas. En definitiva, es la
constatación de la existencia de nuevas nece-
sidades sociales lo que supone un giro en las
actividad pública. Porque no podemos olvidar
que esos cambios que las sociedades exigen a
la política social no son otra cosa que la con-
secuencia de la aparición de unas necesida-
des que los individuos, con independencia de
su solvencia económica, no pueden cubrir por
sí mismos. Ante la conformación de nuevas
necesidades sociales, que afectan al conjunto
de ciudadanos, las instancias públicas deben
modular y definir nuevos contenidos para las
políticas sociales. Por ello, la consideración de
la exclusión como «pobreza y algo más», debe
desembocar en una redefinición de las actua-
ciones públicas tendentes a erradicarlas19.
Así, si tenemos en cuenta que la exclusión
implica cierta desigualdad, debemos referir-
nos, entre otras, a las políticas de igualdad de
oportunidades, en las que posteriormente nos
detendremos.
En este punto, y una vez presentadas esas
características generales, habría que descen-
ESTUDIOS
78 REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN 87
18 AA. VV: Exclusión Social y desigualdad, Servicio de
Publicaciones Universidad de Murcia, Murcia, 2008.
19 AA. VV: Tendencias en exclusión social y políticas
de solidaridad: Octavo Foro sobre tendencias sociales,
Fundación Sistema, Madrid, 2005.
SUMARIO
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der a la definición del propio concepto y pre-
guntarse qué se entiende por «exclusión
social». Si varios han sido los autores que han
llevado a cabo esta labor, hemos optado por
aquellas que entiende la exclusión social
como «una manifestación estructural de la
desigualdad, que abraza diferentes dimensio-
nes, algunas de ellas asociadas a la pobreza
económica, pero no en exclusiva»20.
A primera vista podemos apreciar que nos
encontramos ante un concepto amplio, global,
y a la vez muy flexible; circunstancia ésta
última que debe ser aceptada gratamente
porque permitirá la adaptación del concepto
a las diferentes mutaciones que se produzcan
en el devenir de los tiempos, lo que a su vez
significará la acogida de distintas medidas y
colectivos en el ámbito de esas políticas. Por
lo tanto, la vaguedad del término puede ser
una ventaja, y convertirlo en un término útil,
y de carácter dinámico, dando acogida a dife-
rentes acuerdos e instituciones que se encar-
guen de ella.
Pero pese a esa primera apreciación, no
podemos dejar de subrayar que a la vez es un
concepto indeterminado, difícil de perfilar,
complejo en sí mismo, lo que puede suponer
que reste eficacia. Ello es así porque será muy
difícil determinar cuáles son los contenidos
iniciales y los objetivos de este tipo de políti-
cas, lo que supondrá un maremágnum de ini-
ciativas públicas sin un orden común.
Además, en cierta medida esa indetermina-
ción del concepto puede llevar a la discrecio-
nalidad más absoluta en el diseño de estas
actuaciones por parte de las instancias públi-
cas, ya que sin unas líneas comunes de actua-
ción, el sector público decidirá en su ámbito
de actuación qué iniciativas llevará a cabo.
Asimismo, como tampoco se cuantifica econó-
micamente la exclusión, habrá que pregun-
tarse cuándo ésta desaparece.
Igualmente, no podemos dejar de apuntar
la connotación moral que podría tener el cam-
bio de denominación. La pobreza, pese a
corrientes que pregonaban lo contrario y que
ya han sido expuestas, no era más que una
consecuencia directa del mal funcionamiento
político y social del ámbito de referencia. En
definitiva, la pobreza o marginación era una
responsabilidad de todos, en la medida en la
que habíamos contribuido a que se produjese:
el ciudadano pobre o marginado se veía avo-
cado a ese destino, gracias a la actuación o
inactividad del resto de la sociedad. Es más,
se acusaba a la propia sociedad de bienestar
de crear esa situación.
Sin embargo, el término exclusión podría
tener una connotación completamente distin-
ta. En este caso, es el propio sujeto en exclu-
sión social, el que sale del orden establecido.
Es decir, es el ciudadano el que con sus actua-
ciones desemboca en el ámbito de la exclu-
sión. Los excluidos son personas que no quie-
ren seguir las normas y estilos mayoritarios y
a quienes es preciso incentivar y disciplinar.
El problema de la exclusión es, por tanto, un
problema de falta de incentivos y de motiva-
ción por parte de las personas excluidas. Aho-
ra ya no es la actitud del resto de la sociedad
la que le lleva a esa situación, sino que hay
una participación activa del excluido para lle-
gar allí, frente a la que defiende la pobreza
donde es la propia sociedad, ante la inactivi-
dad del marginado o pobre, el que lleva a esa
situación. En este sentido, y como ha subra-
yado cierta doctrina, «la exclusión social sería
una expresión más adecuada y menos acusa-
dora para designar los problemas existen-
tes» 21.
Afortunadamente estas teorías están sien-
do superadas. Así, existen otros teóricos que,
aceptando la existencia de un núcleo duro de
PURIFICACIÓN MORGADO PANADERO
79
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN 87
20 RODRÍGUEZ CABRERO, G., El Estado de bienestar en
España: debates, desarrollos y retos, Fundamentos,
Madrid, 2004, pág. 283.
21 BERGHMAN, J.: «Social Exclusion in Europe: Policy
context and analytical framework», en ROOM, G (ed.):
Beyond the Threshold. The Measurement and Analysis of
Social Exclusion, Policy Press, London, 1995, pág. 16.
SUMARIO
MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN
la pobreza con determinadas conductas mar-
ginales, busca la explicación en los cambios
socioeconómicos producidos con la llegada de
la sociedad postindustrial. El Estado del Bie-
nestar se convierte ahora en responsable de
esa situación, y a él le corresponde dotar los
servicios necesarios para reparar esa situa-
ción. En consecuencia, es preciso mejorar su
capital humano y social e introducir a la vez
las reformas institucionales necesarias con el
fin de garantizar su inclusión. Por tanto, el
problema a tratar no es tanto la falta de moti-
vación de los excluidos como las deficiencias
para insertarse en la sociedad.
En otro orden de cosas, también hay que
resaltar que el término pobreza se podía apli-
car a un individuo o al grupo familiar en el
que estaba inmerso. La utilización del nivel
de ingresos como elemento de medida, y la
imposibilidad de acceder a los bienes y servi-
cios ante esa escasez de rentas, era predica-
ble al entorno del pobre. Por lo tanto, podría
decirse que era un indicador de tipo colectivo
o social. Por el contrario, el término exclusión
tiene un carácter individual. Sí que es cierto
que al valorar esta situación, puede darse la
circunstancia de que ésta afecte al hogar y
parientes del excluido, pero no en todos los
ámbitos, ya que en este caso lo que se hace es
tener en cuenta la exclusión del propio indivi-
duo respecto a ciertas variables.
Conviene, una vez presentado lo anterior,
determinar cómo se mide la exclusión, qué
factores son tenidos en cuenta para estable-
cer si una persona está en situación de exclu-
sión. Como se ha dicho, la valoración de la
pobreza se hacía en términos económicos, uti-
lizando para ello un nivel de rentas o umbral
de pobreza, que variaba en función de las
sociedades, tiempos o países. Comparando
este límite con los ingresos del considerado
como potencial pobre, toda persona u hogar
que estuviera por debajo del mismo pasaba a
engrosar las listas de pobres. Pero en el caso
de la exclusión social la situación se complica.
Y esto es así porque, como se ha dicho, esta-
mos ante un concepto vago, indeterminado y
multidisciplinar, que acoge a colectivos diver-
sos, y a los que hay que aplicar unos baremos
idénticos. Por ello, la determinación de las
variables de medida resulta también comple-
ja. Tratemos de dar solución al problema.
Ésta es un constante que ha preocupado a
la doctrina desde los inicios, y numerosos son
los estudios sobre la cuestión22. Pese al reco-
nocimiento de la multidisciplinariedad del
concepto, no hay unanimidad de criterios a la
hora de establecer los indicadores de la exclu-
sión social. El punto de partida es lo que se ha
considerado tradicionalmente los tres pilares
de la integración, que tienen su base en el
Trabajo Social: vivienda, familia y trabajo23.
Pero esos tres pilares o indicadores no tienen
la misma importancia: el trabajo (o desem-
pleo) está por encima de los demás, ya que sin
éste no se puede mantener a la familia, ni
comprar una vivienda. En definitiva, el
empleo es el primer elemento de integración
social. Por lo tanto, el análisis principalmen-
te del desempleo es lo que nos indicaría el
nivel de exclusión. Sin embargo, como luego
se expondrá, en el ámbito europeo se ha zan-
jado la cuestión, introduciendo unos índices
comunes para todos los países.
4. NUEVAS LÍNEAS DE POLÍTICA
SOCIAL COMUNITARIA EN MATERIA
DE EXCLUSIÓN SOCIAL. ESPECIAL
REFERENCIA AL MÉTODO ABIERTO
DE COORDINACIÓN
En el ámbito comunitario ya se habían
desarrollado políticas dirigidas a erradicar la
pobreza desde los años setenta. La preocupa-
ción por la creciente desigualdad económica,
y por la falta de recursos económicos de algu-
ESTUDIOS
80 REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN 87
22 GARCÍA SERRANO, C. y MALO, M.A. : «La medición
de la Exclusión Social», en AA. VV: Análisis económico
de la Exclusión social, CES, Madrid, 2003, págs. 75-88.
23 ALIENA, R.:«A la sombra de Speenhamland: una
perspectiva histórica para el Ingreso Mínimo de Inser-
ción», Documentación Social, nº 78, 1990, págs. 71-92.
SUMARIO
MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN
nos individuos, ya estaba presente para las
autoridades comunitarias. De hecho, las dife-
rencias entre las regiones había hecho que ya
desde los Fondos Estructurales (FEDER,
FEOGA...) y del Fondo Social Europeo, crea-
dos en aquel contexto, se impusieran medidas
que intentaban salvar esas desigualdades,
fruto en algunas ocasiones de la crisis econó-
mica de esa década.
En esa lucha contra la pobreza cabe desta-
car varias iniciativas. Así, además de la crea-
ción de los Fondos Estructurales, anterior-
mente mencionados, que en diversos ámbitos
(desarrollo, agricultura y ganadería, empleo)
intentan conseguir eliminar las desigualda-
des entre las regiones de la entonces CEE, se
llevan a cabo Planes contra la pobreza. Así, se
aprueba el Primer Programa Europeo contra
la Pobreza (1975-1980), al que podemos califi-
car como el elemento de partida de la política
oficial de la institución europea en este ámbi-
to. En dicho documento se establecían medi-
das para los «pobres», entendiendo como tal
«aquellas personas que disponen de ingresos
inferiores a la mitad de los ingresos medios
per cápita del país». Además, se acompaña-
ban de informes nacionales sobre la situación
de los diferentes países. Dada la definición
expuesta, se consideraba exclusivamente la
pobreza relativa, medida ésta como unos
ingresos inferiores a la mitad de la renta per
cápita de cada país, y sólo en términos econó-
micos, sin que se tuvieran en cuenta otras
variables.
El II Programa Europeo (1984-1988),
además de contener una serie de medidas
más concretas y específicas, dirigidas a colec-
tivos determinados, avanza también en la
definición de pobreza. Así, no sólo van a ser
pobres los individuos, sino que por la pobreza
pueden verse afectados grupos y familias
también. En cuanto a la concreción de la
pobreza ésta no va a residir en la carencia de
recursos económicos, sino que en una ampli-
tud del término se mencionan la limitación de
recursos materiales, culturales y sociales.
Asimismo, el índice de referencia ahora ya no
va a ser la renta per cápita, sino el mínimo de
renta aceptable del país en el que viven. Es
decir, que pasamos de una carencia de recur-
sos económicos estimada en función de la ren-
ta per cápita a un concepto más amplio, difícil
de cuantificar y determinar que es el mínimo
de renta aceptable de cada país.
Esos dos programas se habían producido
en los años 80. Pero a finales de esa década,
en el ámbito europeo se dan cuenta de que el
término pobreza resulta inapropiado para
recoger algunas situaciones que tienen conse-
cuencias similares para quien las padece,
pero que no se pueden incardinar en el con-
cepto hasta entonces defendido. Así, a finales
de los 80, las autoridades comunitarias en
ciertas actuaciones ya empiezan a utilizar el
término exclusión social.
Por último, el III Programa (1990-1994),
abandonó ya esa idea de la pobreza. De
hecho, la propia denominación del Plan: «Pro-
grama Comunitario para la integración
económica y social de los grupos menos favo-
recidos», así lo evidenciaba. De igual manera,
la mención a la lucha contra la exclusión
social, como uno de sus objetivos, seguía en la
misma línea. Además, por primera vez, en su
interior, la Comisión europea establece la
definición de exclusión social, entendiendo
como tal a los que sufren desventajas genera-
lizadas en términos de educación, formación
profesional, empleo, recursos de financiación
de viviendas...; que además tienen dificulta-
des para acceder a las instituciones sociales
que otorgan esas oportunidades, y que, asi-
mismo, esas desventajas persisten en el tiem-
po: «Hablar de exclusión social es expresar
que el problema no es ya solamente el de desi-
gualdades entre la parte alta y la parte baja
de la escala social (up/down), sino también el
de la distancia, en el cuerpo social, entre los
que participan en su dinámica y los que son
rechazados hacia sus márgenes (in/out).
También es importante destacar los efectos
de la evolución de la sociedad y los riesgos de
ruptura de la cohesión social que esto conlle-
va. Por último, señalar que se trata de proce-
PURIFICACIÓN MORGADO PANADERO
81
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN 87
SUMARIO
MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN
sos, tanto para las personas afectadas como
para el cuerpo social, y no de situaciones fijas
y estáticas»24. Por primera vez, nos encontra-
mos con una definición oficial, en la que se
determina en qué consiste la exclusión social;
quién la padece y, por lo tanto, tiene tal con-
dición; y sobre todo, en la caracterización de
esa situación como algo permanente, o al
menos, de duración incierta.
También hay que destacar que, fruto de
ese III Programa, se crea el Observatorio de
Políticas Nacionales para combatir la exclu-
sión social. Nace con el fin de desarrollar
investigaciones sobre estos aspectos, que per-
mitieran la puesta en marcha de políticas en
el ámbito comunitario para conseguir erradi-
car estas situaciones. Con una actividad inci-
piente y constante, que permitió la puesta en
común de estudios de teóricos del ámbito
europeo, el Observatorio fue eliminado por la
Comisión europea en 1994, durante la gesta-
ción del IV Programa.
A partir de ahí, documentos europeos,
como la revisión de la Carta Social, el Libro
Blanco (1993) o el Libro Verde sobre Política
Social (1994), o el propio Tratado de Maas-
trich abandonan el incompleto y obsoleto tér-
mino de la pobreza para comenzar ya a
hablar de ese nuevo concepto que es la exclu-
sión social, con las repercusiones que para el
diseño de políticas públicas europeas eso va a
tener.
Pero el inicio oficial de la lucha contra la
exclusión en el ámbito europeo puede situar-
se en el Consejo Europeo extraordinario de
Lisboa de marzo de 2000, en el que se recono-
ció la inclusión social como un eje esencial de
la estrategia global de la Unión Europea. Así,
se pretendía erradicar la pobreza y exclusión
social en 2010. Además, de lo anterior se esta-
blecieron otros objetivos tales como el conver-
tirse en la economía más competitiva y diná-
mica del mundo, basada en el conocimiento, y
conseguir una mejora cuantitativa y cualita-
tiva del empleo y una mayor cohesión social.
Por lo que respecta a la inclusión social,
dada la importancia de este aspecto, así como
la necesidad de desarrollar de manera eficaz
y rápida estas actuaciones, se estableció un
método para coordinar las políticas de los
Estados miembros: la Estrategia Europea de
Inclusión Social. Se trata de delimitar la coor-
dinación y equilibrio entre la responsabilidad
y competencia de la UE y los Estados miem-
bros en esta materia. No podemos olvidar que
en este caso estamos ante una competencia
compartida entre las autoridades internas y
el órgano supranacional, si bien inicialmente
se trata de una materia que es competencia
interna, pero con este procedimiento permite
que la UE también legisle sobre la cuestión.
Esta iniciativa, denominada Método
Abierto de Coordinación, que ya se había
puesto en marcha en el ámbito de la Estrate-
gia Europea para el Empleo (Ámsterdam,
1997), tiene un complejo procedimiento. Se
establecen unos objetivos cuantitativos
comunes a escala europea, a los que luego nos
referiremos y una vigilancia de esas políticas
por parte de los órganos comunitarios, basa-
da en el cumplimiento de unos indicadores
comunes diseñados para medir los progresos
respecto a los objetivos previstos. Por lo que
respecta a las medidas específicas de políti-
cas contra la exclusión y la pobreza, concreta-
das en unos Planes Nacionales para la Inclu-
sión Social, serán diseñadas por los Estados
en su ámbito interno, pero de acuerdo con
esos objetivos y control de la UE. A partir del
año 2006, se propuso ampliar la interrelación
de las políticas de lucha contre la pobreza y la
inclusión social con las pensiones y la asis-
tencia sanitaria y los cuidados de larga dura-
ción, una vez revisados los objetivos de Lis-
boa. También se pretende mejorar la coordi-
nación con las políticas macroeconómicas y la
Estrategia Europea del Empleo (EEE).
ESTUDIOS
82 REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN 87
24 Comisión de las Comunidades Europeas (1995):
El desafío de la pobreza y la exclusión social. Informe
final del programa Pobreza 3 (1989-1994). Bruselas,
COM(95) 94 final.
SUMARIO
MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN
A posteriori, y una vez presentados los Pla-
nes y puestos en funcionamiento, la Comisión
europea y el Consejo elaboraran informes de
análisis y evaluación continua de los Planes
presentados por los Estados miembros.
Además se presentan informes conjuntos en
los que se evalúan los progresos de la estrate-
gia, la efectividad de las medidas; así como
los nuevos retos y recomendaciones para los
siguientes Planes; y por último, las iniciati-
vas de los Estados que puedan servir de ejem-
plo a los demás.
En cuanto al control comunitario, juega un
papel preponderante el Comité de Protección
social, creado en el año 2000. Si bien su fun-
ción principal es el servir como instrumento
de cooperación entre los Estados miembros y
la Comisión Europea en el ámbito de la pro-
tección social, va a tener gran incidencia en
materia de exclusión social. Esto es así porque
una de sus funciones es dar prioridad a la
lucha contra la pobreza y la exclusión social.
Además, ante la inexistencia de órganos
específicos europeos encargados de esta labor,
el Comité de Protección Social se erige en ins-
titución fundamental de diseño de las políti-
cas de inclusión en el ámbito comunitario. Así,
será el encargado de elaborar informes sobre
la situación; servir de cauce para el intercam-
bio de información entre los países miembros
y controlar la puesta en marcha y funciona-
miento de las políticas destinadas a dicho fin.
Para conseguir ese intercambio entre paí-
ses de buenas prácticas se utiliza los «peer
review» o evaluación por pares. Este método
supone que un Estado miembro organiza un
seminario en el que invita a representantes
de otros estados miembros. El objetivo de esta
reunión es evaluar la efectividad de las políti-
cas de inclusión del estado anfitrión. Cada
país invitado evalúa y realiza un análisis crí-
tico de las instituciones y medidas puestas en
marcha en ese territorio. De esta forma los
estados miembros se someten al juicio de sus
homólogos europeos. Estas críticas le permi-
tirán diseñar en un futuro políticas más efec-
tivas en ese ámbito.
En el Consejo Europeo de Niza celebrado
en diciembre del año 2000, se adoptan unos
objetivos comunes de lucha contra la pobreza
y la exclusión social para todos los países, y
que han de servir de orientación para la ela-
boración de los Planes Nacionales. Así, se
pretende la participación de todos en el
empleo; la prevención de los riesgos de exclu-
sión; la actuación a favor de los más vulnera-
bles y la implicación de todos los órganos
correspondientes en estas materias. Estos
objetivos se plasmaron formalmente con la
aprobación de la Agenda Social Europea en
Niza en el año 2000, y de la estrategia euro-
pea de lucha contra la exclusión social y todas
las formas de discriminación (2001-2005).
Asimismo, se establece la obligación de pre-
sentar los planes nacionales en junio de 2001,
con un carácter bianual, y su aprobación en
diciembre de ese año.
Un año después, en diciembre de 2001, en
el Consejo Europeo de Laeken, se aprobaron
18 indicadores, acordados en común, para
medir la pobreza y exclusión social y para
facilitar la evaluación de los progresos de los
Estados miembros, es decir, valorar la efica-
cia de las medida llevadas a cabo por los
gobiernos en estas cuestiones. Hay que apun-
tar que esos primeros indicadores posterior-
mente fueron incrementados en otros dos,
aprobados por el Comité de Protección Social
en 2003. Estos indicadores para medir la
exclusión social parten de una valoración de
la pobreza, en términos económicos, si bien
luego se tienen en cuenta otras variables. Por
lo tanto, los índices tradicionales de medición
de la pobreza se siguen utilizando. Así, pode-
mos decir que los indicadores comunes de
pobreza y exclusión social en el ámbito euro-
peo son:
a) Indicadores de pobreza económica, en
los que se tienen en cuenta un nivel de renta,
y se relaciona con las características persona-
les (edad, sexo); con las características y con-
figuración del hogar; y por último, por el régi-
men de tenencia de vivienda (alquiler o pro-
pietario).
PURIFICACIÓN MORGADO PANADERO
83
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN 87
SUMARIO
MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN
b) Situación profesional y pobreza: De
gran importancia, teniendo en cuenta que el
empleo siempre se ha considerado como uno
de los valores que más pueden prevenir la
exclusión social. En estos casos se relaciona el
riesgo y situación de exclusión según las
situaciones profesionales (empleados y no
empleados). Nuevamente se valoran circuns-
tancias personales como el sexo, la edad o el
nivel educativo; características de los hoga-
res referidas a la composición del mismo; y
también, dadas las circunstancias que son
objeto de medición, las características del tra-
bajo o desempleo: asalariado o autónomo,
salario de los trabajadores, tasa de desem-
pleo por sexo o tasas de desempleo de larga
duración.
c) Indicadores de educación y salud: Aquí
entraríamos ya en conceptos con un conteni-
do más social, y no estrictamente económicos.
En cuanto a la educación se valoran las per-
sonas que han abandonado prematuramente
la enseñanza, y no siguen ningún tipo de for-
mación, así como la relación de condiciones
personales como el sexo y edad con bajos nive-
les educativos. Por lo que respecta a la salud,
se valora la esperanza de vida a lo largo de
distintas edades de los individuos, o la propia
percepción del estado de salud, de acuerdo
con los grupos de edad y niveles de renta de
los sujetos.
Asimismo, se adoptó el primer programa
de acción comunitario para promover la coor-
dinación de la lucha contra la exclusión
social. Además, se presentó la primera gene-
ración de los planes nacionales de los Estados
miembros que cubría el periodo 2001-2003.
Siguiendo con el método abierto de coordina-
ción, se aprobó el primer informe conjunto
sobre inclusión social elaborado por la Comi-
sión y los Estados miembros, que recogía las
principales conclusiones sobre el contenido
de los Planes Nacionales.
Por último, hay que destacar que en el
momento actual, estas actuaciones adquie-
ren nuevo vigor. En este sentido, la II Fase de
la Agenda Social Europea (2006-2010)25 esta-
blece como ejes prioritarios de actuación, el
empleo, en el marco del objetivo de prosperi-
dad; y la igualdad de oportunidades y la
inclusión, en el marco del objetivo de solidari-
dad.
5. OBLIGACIONES DE LOS PAÍSES
MIEMBROS: LOS PLANES
ESPAÑOLES DE INCLUSIÓN
En el caso español, la Estrategia Europea
ha supuesto que se hayan elaborado cinco
planes nacionales. Los tres primeros Planes
(2001-2003; 2003-2005; 2005-2006) tienen la
misma estructura, siguiendo los cuatro obje-
tivos que la Comisión Europea había estable-
cido, que fueron aprobados en Niza, y recogi-
dos en la Agenda social Europea, y a los que
ya nos hemos referido. Los dos siguientes
ofrecen una estructura diferente, que poste-
riormente analizaremos. Lejos de entrar a
valorar el contenido de cada uno de estos Pla-
nes, algo que excedería del trabajo que aquí
se plantea, vamos a señalar cuáles son las
medidas propuestas en cada Plan de una for-
ma general, destacando las aportaciones más
importantes y, sobre todo, las repercusiones
de estas medidas en la práctica.
5.1. I Plan 2001-2003
Se consideró la Inclusión Social como un
fenómeno pluridimensional, que debía tener
como objetivo prioritario la colaboración
entre administraciones públicas y sector pri-
vado. Por ello, en el contenido del mismo se
declaró como medio prioritario para la conse-
cución de los objetivos previstos en Niza la
coordinación en las actuaciones de sector
público, interlocutores sociales y ONG. De
ESTUDIOS
84 REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN 87
25 Comunicación de la Comisión. Agenda de políti-
ca social [COM (2005) 33 final - no publicada en el Dia-
rio Oficial].
SUMARIO
MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN
esta forma, el objetivo que había marcado la
Comisión Europea que era la implicación de
todos los órganos correspondientes en estas
materias, se convierte también en el instru-
mento prioritario para la consecución del res-
to de objetivos.
Asimismo, en España, de acuerdo con el
contenido de este Plan, el empleo y las medi-
das en materia de protección social se consi-
deran también los medios necesarios para
conseguir el resto de objetivos. Así, se defien-
de que la integración social se conseguirá a
través de una adecuada política de empleo y
de protección social. De esta forma, se conse-
guirá la participación de todos en el empleo;
prevenir los riesgos de exclusión; a la vez que
estas medidas serán también importantes
actuaciones a favor de los más vulnerables.
En este sentido, se prevén medidas tales
como nuevos sistemas de pensiones de jubila-
ción y de invalidez, con el objetivo de otorgar
un nivel de vida adecuado y de protección a
estos colectivos. El otro área importante de la
protección social se refiere a los ingresos
mínimos, en particular para los jóvenes y las
personas de edad avanzada sin empleo que
aún no tienen la edad de jubilación, a las que
se debe incorporar al mercado laboral.
5.2. II Plan 2003-2005
Siguiendo con los objetivos comunitarios,
se establece el Fomento del empleo para las
personas en situación o en riesgo de exclu-
sión. Así, se recogen medidas en los Planes de
Acción para el empleo o la L 56/ 2003, de 16 de
diciembre, de empleo. Así se crean a través de
estos instrumentos los itinerarios de inser-
ción, los incentivos a la contratación dirigidos
a los empresarios mediante subvenciones
económicas, como las reducciones de cuotas a
la Seguridad Social; y el establecimiento de
los servicios descentralizados de empleo.
Asimismo, y en coordinación con lo ante-
rior, se prevé el fomento del acceso de las per-
sonas en situación o en riesgo de exclusión a
todos los recursos, bienes, derechos y servi-
cios, en consideración de ese objetivo que
intenta la prevención de riesgos de exclusión.
Todo ello irá acompañado de iniciativas que
favorezcan una mayor participación en el
mercado laboral, la mejora de las pensiones
así como mecanismos fiscales que permitan
pagar menos impuestos a estos colectivos
desfavorecidos.
También se pusieron en marcha diversas
medidas orientadas a combatir algunas desi-
gualdades territoriales, no sólo entre CC. AA,
sino también se llevaron a cabo actuaciones
integrales en zonas urbanas, rurales y
barrios afectados por situaciones de exclu-
sión. También se promovieron iniciativas
para superar los obstáculos específicos en el
acceso a las nuevas tecnologías, y de su exten-
sión al ámbito rural y a las personas en exclu-
sión o en riesgo. Asimismo, se desarrollan
medidas para fortalecer la protección fami-
liar, tales como conciliación de la vida fami-
liar y laboral, apoyo a familias cuidadoras de
personas dependientes, recursos para fami-
lias numerosas, o deducciones fiscales para
madres trabajadoras. Todas ellas se enmar-
can dentro del segundo objetivo de Niza de
prevenir los riesgos de exclusión.
En cuanto a las actuaciones a favor de gru-
pos específicos de las personas más vulnera-
bles como pueden ser los mayores, discapaci-
tados, mujeres, jóvenes e infancia se estable-
cen medidas muy específicas y de gran cala-
do. Así se presenta el Libro Blanco de la
dependencia, que es el paso previo y origen de
la creación del nuevo sistema de protección
social de nuestro país: el Sistema para la
Autonomía y atención a la dependencia. En
cuanto a los discapacitados, además del ante-
rior, también hay que destacar medidas como
la Ley de igualdad de oportunidades y no dis-
criminación de las personas con discapacidad
y el Plan nacional de accesibilidad. En cuanto
a las mujeres se siguen creando medidas en
materia de conciliación de la vida laboral y la
familiar, que permitan compaginar estas res-
PURIFICACIÓN MORGADO PANADERO
85
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN 87
SUMARIO
MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN
ponsabilidades y, sobre todo, la participación
del hombre en estas cuestiones; o el Plan de
igualdad de oportunidades entre hombres y
mujeres (2003-2006). También se favorecen
medidas para evitar la violencia doméstica,
que daría lugar a LO 2004, aunque habían
existido medidas previas como el Plan Inte-
gral contra la violencia doméstica (2001-
2004).
Por lo que respecta al cuarto objetivo, esto
es, la movilización de todos los agentes: Esta-
do, ONG, empresas, los propios afectados,
profesionales, voluntariado, también va a
cobrar especial importancia. Así, se prevé la
creación de espacios de trabajo compartidos
por las ONG y con el intercambio de informa-
ción y de buenas prácticas. Se promovieron
además la coordinación y la cohesión interre-
gional por medio de planes de inclusión en el
nivel regional y local y una participación más
activa de los parlamentos regionales.
5.3. III Plan 2005-2006
Este Plan aunque sigue el esquema de los
anteriores ya se produce después de la revi-
sión de los planteamientos de Lisboa, que
puso de manifiesto la necesidad de adoptar
un nuevo enfoque, dada la escasa posibilidad
de alcanzar los objetivos propuestos, en espe-
cial la erradicación de la pobreza antes de
2010. A partir de 2006 la inclusión social se
integrará en el ámbito de la protección
social26. Esto provocará que se establezcan
nuevos objetivos y una mayor interrelación
entre los pilares dela protección social: pen-
siones; asistencia sanitaria y cuidados de lar-
ga duración y lucha contra la pobreza y la
exclusión social, coordinadas además con
políticas macroeconómicas y con la Estrate-
gia Europea para el empleo.
En esta etapa, de bonanza económica, se
produce una mejora de las protección social.
En este sentido hay que destacar la mejora
sustancial del salario mínimo interprofesio-
nal, que sufrió un incremento considerable, lo
que situaba el umbral de pobreza más alto,
debido sobre todo a la mejora del sistema
económico. De igual manera, se incrementa-
ron las pensiones más bajas, que permite que
esos colectivos puedan tener una renta supe-
rior y, en muchas ocasiones, prevenir las
situaciones de exclusión social que en
muchas ocasiones sufren perceptores de pres-
taciones como viudedad o jubilación.
En cuanto a los objetivos se lleva a cabo el
fomento de empleo para personas en riesgo o
situación de exclusión. Así, se prevén incenti-
vos y bonificaciones para las empresas que
contraten a estos colectivos . De igual manera
se insta a la revisión de los Planes sobre for-
mación e inserción profesional, al ponerse de
manifiesto que la formación y aprendizaje
permanente son un factor de inclusión muy
importante.
También se plantea el acceso de todos a los
recursos, bienes y servicios. Así, se establece
el incremento pensiones y de los ingresos
mínimos de inserción. Asimismo se prevén
medidas que faciliten el acceso al sistema
nacional de salud, en el que se incluyen pro-
gramas específicos para personas con proble-
mas de salud mental o de drogodependencias;
a la educación; a los servicios sociales, con
equipamientos para al cobertura de necesida-
des sociales emergentes, que prevengan la
marginación y propicien la inclusión social; a
la vivienda, con medidas que fomenten el
alquiler o la promoción pública de viviendas;
y a la justicia de todos estos colectivos.
En el ámbito de la protección a los colecti-
vos más desfavorecidos hay que destacar
importantes medidas. Así, se recogen algu-
nas iniciativas dirigidas a las personas con
ESTUDIOS
86 REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN 87
26 Comunicación de la Comisión al Consejo, al Par-
lamento europeo, al Comité Económico y Social y al
Comité de las Regiones: Refuerzo de la dimensión social
de al Estrategia de Lisboa: racionalización del método
abierto de coordinación en el ámbito de la protección
social, COM (2003) 261 final.
SUMARIO
MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN
discapacidad, cono el II Plan de acción para
las personas con discapacidad. En cuanto a
las personas mayores se quieren potenciar la
ayuda a domicilio, la teleasistencia y el incre-
mento de plazas residenciales. Cabe destacar
la regularización de los inmigrantes, que
ayudó a reducir el trabajo no declarado y a
aumentar la protección social de éstos, así
como medidas destinadas a fomentar su
empleo y educación.
En relación con las mujeres, hay que seña-
lar la elaboración de una proyecto del ley
sobre igualdad, no sólo en el ámbito laboral,
son en todas las parcelas de la vida social;
teniendo en cuenta también el mayor índice
de desempleo entre las mujeres con respecto
a los hombres, la precariedad laboral, ya que
son titulares principalmente de contratos
temporales y a tiempo parcial, y los salarios
más bajos . Asimismo, en materia de violen-
cia de género, el desarrollo reglamentario de
la nueva Ley contra la Violencia de Género
que garantizaría a las víctimas protección
física y defensa jurídica. Además se plantea
tratar los problemas específicos de grupos
vulnerables como los jóvenes, mediante medi-
das destinadas al empleo y a la vivienda; la
infancia; la población gitana con importantes
desigualdades frente al resto de la población,
especialmente en sanidad, el empleo y la
vivienda; las personas sin hogar y las perso-
nas reclusas y ex reclusas.
5.4.IV Plan 2006-2008
Esta Plan se adapta ya a lo previsto en la
revisión de los objetivos de Lisboa, que se
produce en 2005. A partir de ese momento el
empleo se convierte en eje fundamental de las
políticas de inclusión, abandonando otros
planteamientos que defendían la cohesión
social como uno de los pilares básicos en esta
materia. El empleo y el aprendizaje perma-
nente son el elemento integrador por excelen-
cia. Tal es así que se considera que el fomen-
to de la inclusión social aparece como una
meta vinculada a la consecución de los objeti-
vos de las políticas de empleo. Así, a partir de
este momento se obliga a la Unión Europea y
a los estados miembros a impulsar la política
de inclusión social, teniendo en cuenta un
enfoque multidimensional. Además la Estra-
tegia Europea de inclusión social no sólo se
ocupa de la pobreza y exclusión social, sino
que incluye otras dos áreas prioritarias de
actuación: pensiones y asistencia sanitaria y
cuidados de larga duración. Ante este plante-
amiento, el nuevo Plan presenta cinco objeti-
vos prioritarios, distintos a los que se habían
seguido en los anteriores Planes:
1. Fomentar el acceso al empleo: En una
adecuada relación con las políticas de
empleo, se centra específicamente en
las mujeres y otros grupos vulnerables
(personas con discapacidad, víctimas de
la violencia de género o personas que
sufren exclusión social). Se pretende
reducir el empleo temporal y elevar la
tasa de empleo femenino y juvenil que
sigue siendo de las más bajas de la
Unión Europea. Además se quiere
potenciar la formación de esos colecti-
vos y de otros igualmente marginados
como los inmigrantes o los discapacita-
dos.
2. Garantizar los recursos económicos
mínimos: para ello se pretenden incre-
mentar las pensiones y salarios más
bajos para prevenir situaciones de
exclusión social.
3. Alcanzar una educación con equidad.
De esta forma se establece un sistema
educativo igual para todos los estudian-
tes, a la vez que se pretende erradicar el
abandono escolar, con cifras muy eleva-
das en nuestro país. Se necesita una
inversión más importante en formación
que asimismo reduzca las cifras de fra-
caso escolar.
4. Apoyar la integración social de los inmi-
grantes. Para ello se prevé un enfoque
PURIFICACIÓN MORGADO PANADERO
87
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN 87
SUMARIO
MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN
integral que comprende varios ejes de
actuación: educación, empleo, vivienda,
servicios sociales y salud. Se mencionan
varias iniciativas: Plan Estratégico de
Ciudadanía e Integración de los Inmi-
grantes 2006-2009, cuyo principal obje-
tivo consiste en coordinar las actuacio-
nes puestas en marcha por las distintas
Administraciones Públicas, y el Fondo
de Apoyo para la Acogida e Integración
de los Inmigrantes, así como para el
Refuerzo Educativo de los mismos.
Además, se prevén proyectos a nivel
local y concediendo subvenciones a
ONG y otras organizaciones que traba-
jen en ese campo. Cabe destacar, por
último, la creación del Observatorio de
Igualdad de Trato y no Discriminación
por el Origen Racial o Étnico, que
actualmente se denomina Observatorio
Español del Racismo y la Xenofobia.
5. Garantizar la atención a las personas en
situación de dependencia: Aborda la
garantía de derechos y los servicios y
prestaciones de apoyo social a las perso-
nas en situación de dependencia como
consecuencia de las tendencias sociales
y demográficas. Esto se ha conseguido
con la aprobación de la L 39/ 2006, de
Autonomía Personal y de Atención a las
personas en situación de Dependencia.
El Plan contempla otras medidas adiciona-
les, y continuistas con los Planes anteriores,
en los campos de los servicios sociales, las
nuevas tecnologías, la vivienda y la justicia.
En materia de salud se establecen unos obje-
tivos muy firmes como son abordar las dife-
rencias regionales en la prestación sanitaria,
reducir las listas de espera y fomentar la
prestación de cuidados de larga duración, y
mejorar la eficacia, especialmente estimulan-
do el uso e implantación de la Atención Pri-
maria y una utilización racional de los servi-
cios, la tecnología y los medicamentos.
También se diseñan medidas específicas
para la atención a otros colectivos como son
las personas mayores; la infancia; las muje-
res; las personas con discapacidad; los drogo-
dependientes; los enfermos de sida; población
inmigrante; solicitantes de asilo o refugiados;
población gitana; las familias en situación o
riesgo de exclusión; población reclusa; perso-
nas sin hogar. Esto se conseguirá reduciendo
desigualdades persistentes en materia de
ingresos, acceso a la educación e integración
laboral, y promover una vivienda asequible
mediante una política de vivienda pública y
de alquiler a largo plazo.
5.5. V Plan 2008-2010
Los objetivos del Plan V son los mismos
que Plan IV, pero hay que tener en cuenta
que este plan se sitúa en un nuevo contexto
económico de crisis, a diferencia del anterior
que se produce en un momento de bonanza
económica. Por ello, la preocupación principal
de este tipo de medidas, en un contexto que
desarrollaría de forma importante la exclu-
sión social, es intentar prevenir el impacto de
esa crisis sobre las condiciones de acceso al
empleo y las prestaciones sociales27.
En cuanto a los objetivos, se establece el
Fomentar el acceso al empleo: promover la
participación en el mercado laboral y luchar
contra la pobreza y la exclusión social. Como
ya se ha dicho, el acceso al empleo constituye
uno de los principales instrumentos para la
superación de situaciones de exclusión social.
Debido a la crisis económica, se prevé una
subida de las tasas de desempleo, que podría
afectar a los trabajadores más vulnerables y
con mayores tasas de riesgo de pobreza: jóve-
nes, mayores, discapacitados, inmigrantes,
parados de larga duración, mujeres. Para
conseguir este objetivo se mencionan medi-
das de orientación, formación profesional e
inserción laboral. También la promoción del
ESTUDIOS
88 REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN 87
27 AA. VV. (Fundación FOESSA): VI Informe sobre
exclusión y desarrollo social en España, Madrid, Cáritas
Española Editores, 2008.
SUMARIO
MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN
empleo femenino mediante el desarrollo de la
Ley de Igualdad; propiciar la conciliación de
la vida laboral y personal, ampliando los per-
misos de maternidad y paternidad; el fomen-
to del Trabajo Autónomo, el apoyo a las
empresas de economía social y el impulso a
los microcréditos; facilitar el acceso de los
jóvenes a nuevas ocupaciones; la aprobación
de una Estrategia global de acción para el
empleo de las personas con discapacidad; la
prolongación de la vida activa; desarrollar las
actuaciones de inserción profesional de per-
sonas en riesgo de exclusión.
Por lo que respecta al objetivo 2: Garanti-
zar recursos económicos mínimos. El Plan,
enmarcado en el actual contexto económico
de crisis, recoge diversas medidas dirigidas al
mantenimiento y mejora de determinadas
prestaciones sociales. Entre ellas destaca la
continuidad en la política de incremento del
Salario Mínimo Interprofesional; la mejora
de las pensiones mínimas de carácter contri-
butivo y las de carácter no contributivo de
invalidez y jubilación; revalorización de sub-
sidios, como los contemplados en la LISMI;
cooperación con las comunidades autónomas
en materia de RMI o ampliar el colectivo de
beneficiarios en el Programa de Renta Activa
de Inserción.
El objetivo 3 que se define como Alcanzar
una educación con equidad, propone el incre-
mento de la tasa de escolarización infantil, la
mejora del dominio de las competencias bási-
cas y el aumento del número de alumnos que
cursan enseñanzas técnico-profesionales.
Además, se afirma que un sistema educativo
ha de estar caracterizado por la equidad,
accesibilidad y calidad, pues es un instru-
mento básico para contribuir a la inclusión
social activa y reducir la transmisión interge-
neracional de la pobreza.
Por lo que respecta al objetivo 4, Apoyar la
integración social de los inmigrantes, se reali-
za un balance del conjunto de beneficios
sociales, culturales y económicos que aporta
la inmigración , reconociendo la necesidad de
hacer frente a los re tos sociales y económicos
que dicho fenómeno plantea en la actualidad.
En este contexto, el Plan reconoce que la inte-
gración de los inmigrantes pasa a convertirse
en un eje fundamental para la cohesión social
y una herramienta más para afrontar las
negativas consecuencias que pueden derivar-
se del aumento del desempleo y el encareci-
miento de los bienes y servicios.
El último objetivo es Garantizar la aten-
ción a las personas en situación de dependen-
cia. Se describe la relación entre el riesgo de
pobreza y las situaciones de dependencia. El
desarrollo del Sistema para la Autonomía y
Atención a la Dependencia (SAAD) estableci-
do en la Ley 39/2006 constituye el principal
objetivo en esta área, al que se vinculan las
principales medidas.
En cuanto a las medidas a adoptar se dis-
tribuyen en los siguientes ámbitos: equidad y
salud, servicios sociales, vivienda, justicia,
inclusión en la sociedad de la información.
Además se prevén actuaciones a favor de las
personas en situación de mayor vulnerabili-
dad; y como tales son reconocidos personas
mayores, personas con discapacidad, muje-
res, jóvenes, infancia, familias, población
gitana, ciudadanía española en el exterior,
personas sin hogar, personas reclusas y ex
reclusas.
Queda así expuesta la política de inclusión
social que se da en nuestro entorno: el ámbito
europeo y nuestro país. Pero hay que tener en
cuneta que para que estas actuaciones ten-
gan el impacto deseado en el futuro, es
imprescindible seguir sensibilizando a la
sociedad sobre la importancia de promover la
inclusión social. Para ello, será necesario que
las administraciones públicas aprueben nue-
vos planes y medidas dotados de recursos e
impulsen la movilización de todos los implica-
dos: sector público y sector privado. los acto-
res institucionales y civiles. De lo contrario,
todas estas actuaciones no tendrán el impac-
to deseado en la práctica.
PURIFICACIÓN MORGADO PANADERO
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REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN 87
SUMARIO
MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN
ESTUDIOS
90 REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN 87
RESUMEN La tutela de las clases pobres de la sociedad ha sido uno de los referentes de las actuacio-
nes públicas, incluso en aquellos Estados más liberales. Esa preocupación, basada más en
planteamientos morales que propiamente políticos, ha evolucionado hasta lo que en la
actualidad se denominan intervenciones de inclusión social. Así, englobando no sólo conte-
nidos de carácter económico, más propios de las antiguas actuaciones para «pobres», la
exclusión social es una idea más amplia de desigualdad entre sujetos. Estamos ahora ante
un concepto multidisciplinar, que considera la exclusión desde todos los prismas de convi-
vencia. Así, mientras que la valoración de la pobreza se hace en términos cuantitativos, uti-
lizando para ello el denominado umbral de renta o pobreza que es la cantidad mínima de
dinero de la que debe disponer un individuo para cubrir sus necesidades vitales en una
determinada sociedad, la exclusión social debe ser abordable desde indicadores referidos a
otros derechos básicos (empleo, educación, salud, vivienda, participación social).
En este contexto, la exclusión social se enmarca como uno de los objetivos prioritarios en la
Agenda Social europea, impregnando de esta forma los contenidos de la política social
comunitaria. Para ello, se ha establecido el Método Abierto de Coordinación como instru-
mento para conseguir unas políticas similares en el ámbito interno de los países miembros,
favoreciendo un proceso de intercambios políticos y de aprendizaje mutuo. Para ello, los
diferentes Estados, en el cumplimiento de su compromiso de elaborar sus Estrategias
Nacionales de protección social e inclusión social conforme a las directrices marcadas en
dicho Método, se comprometen a articular este tipo de medidas en los denominados Planes
Nacionales de Acción para la Inclusión Social. Dichas actuaciones tienen como objetivos
prioritarios el fomento de la cohesión social y la igualdad de oportunidades, incidiendo en
diferentes ámbitos tales como el empleo, la vivienda, la educación o los diferentes meca-
nismos de protección social.
ABSTRACT The protection of the poor has been one of the patterns of public measures, even in the
most liberal States. This concern, which is based on moral rather than on political con-
siderations per se, has evolved into what today is known as social inclusion interventions.
Thus, including not only economic contents, more linked to the old measures for «the
poor», social exclusion is a broader idea on inequality. This is now a multidisciplinary con-
cept that considers exclusion from all cohabitation angles. Thus, while poverty assess-
ment is made in quantitative terms, using the so-called income threshold, or poverty
threshold the minimum amount a person needs to cover his/her vital needs within a
given society, social exclusion must be approached from indicators related to other basic
rights (employment, education, health, housing, social participation...).
In this context, social exclusion is one of the priority goals of the European Social Agenda
and affects the contents of the European social policy. To this end, the Open Method of
Coordination has been established as the tool to achieve similar policies within Member
States, facilitating a process of political interchange and mutual learning. To this end, in
accordance with their commitment to elaborate national strategies on social protection
and inclusion, following the guidelines established by the aforesaid method, the States
are committed to articulate these types of measures within the so-called National Action
Plans on Social Inclusion. The main goal of these plans is to promote social cohesion and
equal opportunities, specially in contexts such as employment, housing, education or the
different mechanisms of social protection.
SUMARIO