La evolución de la tutela jurídica de las aguas subterráneas en el derecho comunitario

Autor:Pilar Carolina Villar
Cargo:Abogado, doctoranda del Programa de Posgrado en Ciencia Ambiental de la Universidad de São Paulo, Brasil. Becaria de Fundación Carolina en el Curso de Políticas e Instrumentos de Gestión Ambiental de la Universidad San Pablo
RESUMEN

1. Introducción. 2. La política ambiental europea y las aguas subterráneas. 3. La fundamentación jurídica de la Directiva Marco del Agua. 4. La Directiva Marco del agua y las aguas subterráneas. 5. El control de la aplicación del Derecho comunitario en materia de aguas subterráneas. 6. Conclusiones. Referencias.

 
ÍNDICE
CONTENIDO
1. Introducción

Más de treinta años después de la creación de una política comunitaria de medio ambiente, la legislación medioambiental ha adquirido un alto grado de especialización y inserción en los países, de hecho, se estima que entre el 80 y el 85% de la normativa ambiental de los países miembros fue una consecuencia de la necesidad de transponer la legislación comunitaria (BURGUÉS, 2007). Actualmente existen aproximadamente 651 textos legislativos sobre la protección del medio ambiente abordando temas sobre contaminación y ruido; espacio, medio y recursos naturales; cooperación internacional; generalidades y programas (DIARIO OFICIAL DE LA UNIÓN EUROPEA, 2009).

La protección de las aguas es una parte importante de las normas comunitarias. El objetivo de este trabajo es analizar cómo la tutela jurídica de las aguas subterráneas evoluciona dentro del marco legal europeo. La metodología utilizada es el análisis documental de los textos legales y la literatura académica y científica sobre el tema.

El uso de los recursos hídricos subterráneos en Europa es bastante expresivo, se estima que el 75% de los ciudadanos europeos dependen de esas aguas (COMISIÓN EUROPEA, 2008). Varios de los países miembros de la Unión Europea las utilizan como principal fuente de abastecimiento público. Dependen exclusivamente de ese recurso países como Austria y Dinamarca; hacen uso significativo (en torno de 70% a 85%) países como Italia, Alemania, Suiza, Islandia, Portugal, Polonia, Luxemburgo y Países Bajos; Francia (56,4%); Finlandia (55,6%); Grecia e Irlanda (50%) (ZEKTSER; EVERETT, 2004). Esas aguas también tienen un papel vital en el regadío de cultivos en España, Portugal, Grecia y Italia, además de gran utilización por la industria de los Países Bajos, Noruega, Alemania, Bélgica, Reino Unido, Francia y República Checa (ZEKTSER; EVERETT, 2004).

El agua fue objeto de regulaciones comunitarias desde la década del 70. El proceso legislativo sobre el tema demuestra una progresiva evolución en el régimen jurídico de las aguas. La intervención comunitaria en defensa de la calidad de las aguas ha promovido un cambio en la forma de gestión y planteamiento frente a ese recurso. La Directiva Marco del Agua establece una nueva estructura comunitaria de actuación en el ámbito de la política de aguas, que en el caso de las subterráneas culmina con la creación de la Directiva 2006/118 CE.

2. La política ambiental europea y las aguas subterráneas

La preocupación ambiental no surge de manera expresa en los primordios de la Unión Europea, sino que es una consecuencia del proceso de integración. El Tratado de París que creó a la Comunidad Europea del Carbón y del Acero - (CECA) y el Tratado de Roma que instituyó la Comunidad Económica Europea (CEE) y la Comunidad Europea de la Energía Atómica (CEEA o EURATOM) no contenían disposiciones explícitas sobre la protección ambiental (KRÄMER, 1999).

Aunque el Tratado de Roma expresase en el artículo 2 que una de las misiones de la Comunidad era promover "un desarrollo más armonioso de las actividades económicas en el conjunto de la Comunidad" y "una expansión continua y equilibrada" (ROBLES, 2004), la preocupación ambiental no era un hito en la década del 50, por lo tanto ese contenido era un aporte relacionado al crecimiento económico más uniforme.

La preocupación ambiental se inserta en el derecho europeo a partir de la Cumbre de Jefes de Estado y de Gobierno, (Paris, 1972), que aprueba la realización progresiva de la Unión Económica y Monetaria de Europa. La Cumbre de París, realizada pocos meses después de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente (Estocolmo, 1972), incluye la preservación de los recursos naturales y las condiciones de vida como elementos integrantes del desarrollo. Esa declaración abre el precedente para una política común de medio ambiente, incluso establece como meta la elaboración de Programas de actuación ambiental. Se crea así el Primer Programa Comunitario de Acción Medioambiental (1973 - 1976), que establece los principios generales de la política ambiental comunitaria. La elaboración de Programas Comunitarios Ambientales se transforma en una política habitual, que perdura hasta la actualidad, asumiendo grados mayores de complejidades.

El Acta Única Europea de 1986 introdujo en el Tratado CEE un conjunto de normas relativas al medio ambiente (arts. 130 R a 130.T), con el objetivo de "constitucionalizar" la materia (RAMÓN, 1998). La temática ambiental se refuerza aun más con la revisión del Tratado de la Comunidad Europea (TCE) por el Tratado de Maastricht (1992-1993), a partir de ese momento el modelo económico comunitario incorpora la cuestión ambiental, y después del Tratado de Ámsterdam (1999) el desarrollo sostenible es elegido como uno de los objetivos de la acción comunitaria.

La política de aguas se desarrolla a medida que se fortalece la temática ambiental en el derecho europeo. Las primeras directivas se dedicaron a los recursos hídricos superficiales, pero gradualmente las aguas subterráneas ganan espacio en las acciones y reglamentos comunitarios. La Directiva 76/464/CEE, relativa a la contaminación causada por determinadas sustancias peligrosas vertidas en el medio acuático de la Comunidad, aunque se restringiera a las aguas superficiales, ya preveía la elaboración de una directiva específica para las aguas subterráneas.

En el II Programa Comunitario de Acción en Medio Ambiente (1977 - 1981), las aguas subterráneas ganan destaque. La sequía que asoló a los países miembros en 1975-1976 demostró la vulnerabilidad de los sistemas de abastecimiento y las ventajas del uso de los recursos hídricos subterráneos. Ese suceso hace que la Comisión enfatice la necesidad de acciones de protección y manejo de las aguas subterráneas. El Parlamento Europeo encarga un estudio sobre el tema a la Dirección General de Medio Ambiente, Protección del Consumidor y Seguridad Nuclear de la Comunidad Europea (COMMISSION OF THE EUROPEAN COMMUNITIES, 1982).

Ese estudio por primera vez delimita el estado de los acuíferos en el ámbito europeo. Su principal función era proveer datos técnicos que posibilitarían la elaboración de políticas nacionales y comunitarias sobre el tema.

Fueron involucrados los siguientes países: Bélgica, República Federativa Alemana, Dinamarca, Francia, Irlanda, Italia, Luxemburgo, Países Bajos y Reino Unido. Las conclusiones comprobaban la necesidad de una gestión en las escalas regional, nacional y comunitaria, que integrara aspectos hidrológicos, administrativos y políticos en la toma de decisiones. Incluso afirmaba que los problemas de agua eran consecuencia de la mala gestión y no de disponibilidad (COMMISSION OF THE EUROPEAN COMMUNITIES, 1982).

Todo ese proceso culmina en la aprobación de la Directiva 80/68/CEE, relativa a la protección de las aguas subterráneas contra la contaminación causada por determinadas sustancias peligrosas. Esa normativa tenía como objetivo impedir el vertido directo de contaminantes prioritarios (lista 1) y condicionar la disposición de ciertas substancias a procedimientos de autorización basados en estudios técnicos (Lista 2). Se pretendía controlar las descargas provenientes de fuentes industriales y urbanas, pero no se aportó valores umbrales mínimos, esa regulación quedaría a cargo de los Estados, tampoco traía estrategias de gestión. Al mismo tiempo, permitía el vertido en aguas subterráneas comprobadamente contaminadas.

A pesar de sus limitaciones, representa la primera tentativa de aproximación de las leyes de los Estados en la temática de aguas subterráneas. La armonización de las normas de contaminación más que una preocupación ambiental, era económica. Su existencia era una medida necesaria para garantizar condiciones justas de comercio y evitar el dumping ambiental (KRÄMER, 1999). La edición de normas ambientales gana fuerza en el derecho comunitario principalmente por los perjuicios que causaba en la libre competencia o por los efectos transfronterizos de la contaminación.

En el caso especifico de las directivas sobre agua, se nota que éstas eran muy limitadas para abordar la complejidad del tema. En el seminario ministerial sobre la política de aguas de la Comunidad (Fráncfort, 1988) se expone la necesidad de una legislación comunitaria más amplia y que abordase incluso las funciones ambientales de los recursos hídricos. Complementando ese encuentro, en 1991, se hace el Seminario Ministerial sobre aguas subterráneas (Haya), cuyas declaraciones finales se manifiestan a través de la Resolución de 25 de febrero de 1992, sobre la futura política comunitaria en materia de aguas subterráneas (92/C 59/02) y de la Resolución del Consejo, de 20 de febrero de 1995, relativa a la protección de las aguas subterráneas (95/C 49/01). Los principales objetivos de esos documentos eran presentar un programa de acción para las aguas subterráneas y hacer una revisión de la Directiva 80/68/CEE de forma que incluyera la protección de las aguas subterráneas a una política general de agua dulce.

Con algunos años de retraso se crea el Programa de acción para la protección y gestión integradas de las aguas subterráneas (COM 1996/0355), que contemplaba una planificación y una gestión integradas de las aguas dulces. Ese documento defendía una actuación conjunta entre Comunidad y Estados, por medio de una directiva marco sobre gestión de las aguas y programas nacionales. Fueron previstas acciones contra fuentes difusas (con destaque en la agricultura) y esporádicas de contaminación, bien como el impacto de la disposición de lodos residuales de la depuración, además de prever la creación de un marco reglamentario para la captación.

Los esfuerzos institucionales de los años noventa generaron una serie de directivas para regular fuentes puntuales y difusas de contaminación de las aguas y suelo. Se destaca la Directiva 91/676/CEE, relativa a la protección de las aguas contra la contaminación producida por nitratos utilizados en la agricultura; la Directiva 91/271/CEE, para el tratamiento de las aguas residuales urbanas; la Directiva 91/414/CEE, sobre la comercialización de productos fitosanitarios; la Directiva 96/61/CE, relativa a la prevención y el control integrados de la contaminación; la Directiva 98/8/CE, sobre la comercialización de biocidas; y la Directiva 1999/31/CE, sobre el vertido de residuos.

El campo de actuación de la legislación comunitaria para la protección de las aguas (superficiales, subterráneas o costeras) se concentraba en tres puntos principales: a) establecer objetivos de calidad de las aguas según sus diferentes usos: agua potable, aguas de baño o tratamiento de aguas residuales; b) directivas que establecen valores límites para los desechos de ciertas sustancias; y c) normas de control y de vigilancia de la aplicación de las directivas (ROBLES, 2000).

Teniendo en vista la necesidad de ampliar la protección para garantizar y recuperar el buen estado de las aguas, la Comisión Europea presenta en 1994 una propuesta de directiva sobre la calidad ecológica de las aguas, que no prospera. En 1997 se presenta el primer borrador de la actual Directiva Marco del Agua, que estableció el cuadro de acción comunitario de la política de aguas.

3. La fundamentación jurídica de la Directiva Marco del Agua

La Directiva marco 2000/60/CE resulta de un proceso lento y duro de negociaciones entre Comisión, Consejo, Parlamento y Estados miembros. Su base jurídica se fundamenta en el artículo 175 del Tratado Constitutivo de la Comunidad Europea, que hace referencia a la política comunitaria de medio ambiente.

Ese artículo determina dos vías distintas para la aprobación de las normas ambientales: la regla general establecida en el apartado 1, que exige mayoría calificada para las materias ambientales y la regla especial contenida en el apartado 2, en la que determinados temas debido a su relevancia necesitan la unanimidad. En la época de la promulgación de la Directiva Marco, estaba en vigor la redacción del tratado de Ámsterdam, que incluía la gestión de los recursos hídricos en ese rol especial.

Aunque hubiera esa previsión legal, la directiva de aguas se aprueba por mayoría calificada, esto es sigue el procedimiento del artículo 175, párrafo 1° y no el del párrafo 2°. La justificativa para eso se encuentra en un documento del Servicio Jurídico del Consejo presentado para un recurso de anulación de una demanda de España contra el Consejo sobre la Decisión 97/825/CE relativa a la celebración del Convenio sobre cooperación para la protección y el uso sostenible del Río Danubio. Esa acción que se tramitaba en el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas cambia el entendimiento del significado de la expresión "gestión de los recursos hídricos" y sirve de base para la alteración del artículo 175, apartado 2, por el Tratado de Niza.

La principal discusión puesta en debate en esa demanda jurídica se refiere al alcance de la expresión "medidas relativas a la gestión de los recursos hídricos". Para España, no habría diferencia entre gestión de recursos hídricos y gestión de aguas. El Consejo de la Unión Europea, apoyado por Francia, Portugal, Finlandia y por la Comisión de las Comunidades Europeas, defendía que la gestión de los recursos hídricos es mucho más estricta que la gestión de aguas. El primero se relacionaría a la cuestión cuantitativa, mientras que el segundo prioriza materias cualitativas, cuyo carácter es eminentemente de materia medioambiental

Según España, en la política comunitaria sobre medio ambiente se aplican el apartado 1 o el apartado 2 del artículo 175 conforme el tema. Se trata de un caso de elección de normas generales o especiales, no un problema de competencia de bases jurídicas. La gestión de recursos hídricos está fundamentada en una norma de derecho especial justificada por el carácter de ese recurso natural esencial a la vida. Por ese motivo, el gobierno de ese país consideró que todas las medidas o acciones comunitarias tendientes a regular, directa o indirectamente, aspectos relacionados con la administración y uso racional del agua deben seguir el procedimiento previsto por el párrafo 2°. Una vez que los apartados 1 y 2 del artículo 175 no distinguen las acciones relacionadas a la «calidad» o la «cantidad» de los recursos naturales, sino que discriminan según la materia en la que incide la acción.

El posicionamiento contrario se basaba en que el concepto de gestión de los recursos hídricos era relacionado solamente a los aspectos cuantitativos de la distribución y utilización del agua, que correspondería a un elemento común con la ordenación territorial y la ordenación del suelo, remitiendo a la idea de obras para mejorar el ambiente. El gobierno francés alegó que la expresión gestión de los recursos hídricos era utilizada en el Derecho Internacional y Comunitario con el sentido de control de movimiento, de la energía o del caudal de las aguas, por lo que se refiere al aprovechamiento de los ríos y no a la protección de las aguas, ecosistemas o a la lucha contra la contaminación. Los representantes portugueses complementan esa línea de raciocinio al resaltar la tendencia del derecho internacional en utilizar la expresión en los casos referentes a los usos o actividades de aprovechamiento económico del agua, mientras que el término "agua" es utilizado para las actividades de protección. Los finlandeses reforzaban esa idea afirmando que esa división de los aspectos cuantitativos, y cualitativos era amparada por los convenios sobre aguas internacionales.

El Tribunal entendió que la gestión de los recursos hídricos se restringe a las medidas que regulan los usos del agua y los aspectos cuantitativos de la gestión. El convenio tenía como objetivos principales la protección y mejora de las aguas de la cuenca del Danubio, aunque abordase cuestiones de uso y aspectos cuantitativos, éstas tenían naturaleza accesoria frente al contenido del tratado. El artículo 175, párrafo 2° se limita a las medidas que afecten el territorio, suelo y recursos hídricos en sus aspectos cuantitativos y no aquéllas relativas a la mejora y protección de la calidad de estos recursos. Siendo así, el Tribunal consideró adecuada la aprobación de la Convención por el procedimiento común del artículo 175, párrafo 1°.

Esa decisión va a facilitar la aprobación de la Directiva Marco del Agua, pues delante de las obligaciones impuestas a los Estados, sería muy difícil llegar a un consenso con unanimidad. El planteamiento de la Directiva Marco se funda casi que totalmente en la protección medioambiental, lo que justifica el procedimiento común. Esa distinción en el trato de la gestión de aguas (aspectos cualitativos) y gestión de recursos hídricos (aspectos cuantitativos) es expresamente introducida por el Tratado de Niza, que cambia la redacción del artículo 175, apartado 2.

  1. El Consejo con arreglo al procedimiento previsto en el artículo 251 y previa consulta al Comité Económico y Social y al Comité de las Regiones, decidirá las acciones que deba emprender la Comunidad para la realización de los objetivos fijados en el artículo 174.

  2. No obstante el procedimiento de toma de decisiones contemplado en el apartado 1, y sin perjuicio del artículo 95, el Consejo por unanimidad, a propuesta de la Comisión y previa consulta al Parlamento Europeo, al Comité Económico y Social y al Comité de las Regiones, adoptará:

  1. las medias que afecten a:

- la gestión cuantitativa de los recursos hídricos o que afecten directa o indirectamente a la disponibilidad de dichos recursos;

El Tratado de Niza acata en su redacción el entendimiento de la sentencia del Tribunal de Justicia. No hay más dudas sobre el tratamiento distintivo entre el aspecto cuantitativo y cualitativo en materia de aguas. Aunque ése haya sido el posicionamiento del Tribunal en el caso del Danubio, la redacción actual suena artificial al promover la división de la gestión. En ese sentido, Irujo (2003), expone que en la actualidad no parece "factible un planteamiento 'cuantitativo' de la gestión de los recursos hídricos al margen de sus consecuencias o aspectos cualitativos (p. 10)".

La calidad y cantidad son aspectos indisociables y complementarios de la gestión del agua. El mantenimiento de la calidad de los recursos hídricos en muchos casos va a imponer restricciones a la disponibilidad del recurso, del mismo modo que la explotación de los caudales tiene impactos en dicha calidad. Eso es muy perceptible en el caso de las aguas subterráneas, los aspectos cuantitativos son fundamentales, ya que el equilibrio entre la extracción y recarga de esas masas es esencial para su mantenimiento. Los aspectos cuantitativos son determinantes para verificar el buen estado de los acuíferos. Incluso la Directiva Marco del Agua contiene aportaciones en el sentido de controlar el uso del agua, aunque éstas tengan carácter accesorio.

4. La Directiva Marco del agua y las aguas subterráneas

La Directiva Marco del agua representa un avance en la gestión de las aguas, pues busca superar el trato sectorial de su gestión, configurándola de una manera global e integrada (ROBLES, 2004). El abordaje de la gestión es bastante amplio e innovador, en la misma norma se abarcan las aguas superficiales, las aguas de transición, las aguas costeras y las aguas subterráneas.

Esa directiva busca homogeneizar los planteamientos del agua desde una perspectiva ambiental, no es su objetivo proceder a unificaciones formales, básicas, de régimen jurídico (IRUJO, 2006). La función de ese instrumento es proveer los principios comunes y el marco general de actuación en la política de aguas, respetando el principio de la subsidiariedad. Siendo así, pretende alcanzar metas comunes, independiente de los caminos adoptados por cada país. Se busca que éstos actúen para lograr una mejora comunitaria de la situación de las aguas de acuerdo con los principios de ese documento. Los principales objetivos que condicionan la actuación de los países son (COMISIÓN DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS, 2007):

·Ampliar la protección a todas las aguas: aguas superficiales, subterráneas, continentales y costeras;

·Garantizar el «buen estado» de todas las aguas de aquí a 2015.

·Basar la gestión del agua en las cuencas fluviales.

·Combinar los valores límite de emisión con normas de calidad medioambiental.

·Velar por que la tarifación del agua ofrezca incentivos adecuados para que los usuarios utilicen los recursos hídricos de forma eficaz.

·Lograr una mayor participación de los ciudadanos.

·Simplificar la normativa.

Se reconoce así que esa normativa busca una unidad legislativa, una "evidente voluntad codificadora" en plantearse como la principal referencia normativa comunitaria en materia de aguas, y sustituir un complejo y disperso ordenamiento anterior, que es, gradualmente, mejorado por nuevas directivas más actuales y en conformidad con los preceptos determinados por la Directiva 2000/60/CE (IRUJO, 2003). El cuadro normativo anterior a la Directiva Marco es progresivamente sustituido por nuevos reglamentos. De esa forma, a fines de 2007 se derogaron la Directiva 75/440/CEE, la Decisión 77/795/CEE y la Directiva 79/869/CEE. En 2013 cesaran los efectos de la Directiva 78/659/CEE, la Directiva 79/923/CEE, la Directiva 80/68/CEE y la Directiva 76/464/CEE.

A seguir se presenta el cronograma de las principales acciones que deben ser cumplidas por los Estados. Los plazos de cumplimiento son contados a partir de la fecha de publicación de la Directiva Marco del Agua (22 de diciembre de 2000).

De esa forma se configura los contornos de la nueva política de aguas que obliga a los Estados a crear una estructura técnica e institucional para su gestión, bien como a elaborar instrumentos de planificación periódicamente analizados, valorados y revistos. El eje de la aplicación de la Directiva Marco del Agua son los planes hidrológicos de cuenca, considerados la principal herramienta para alcanzar el buen estado de las masas de agua y promover la integración y condenación de las políticas. La elección de la cuenca hidrográfica como base de la gestión parte del principio que esa escala permite observar mejor las características económicas, sociales y naturales de la región, y consecuentemente crear políticas más adecuadas a las particularidades locales.

Los Estados miembros hacen la división de las cuencas hidrográficas situadas en su territorio nacional, que serán incluidas en una unidad de coordinación administrativa más amplia: las demarcaciones hidrográficas. Esa figura corresponde a la zona terrestre y marina formada por una o varias cuencas hidrográficas vecinas, y las aguas de transición, subterráneas y costeras asociadas a dichas cuencas. De esa forma se soluciona las limitaciones de la gestión causadas por la no convergencia de la cuenca con las aguas subterráneas. Las demarcaciones hidrográficas pueden ser implementadas en los niveles nacional o internacional. En el caso de la aguas subterráneas transfronterizas se obliga que los Estados involucrados establezcan medidas de coordinación adecuada y creen organismos internacionales para la gestión conjunta.

Esa directiva consolida un nuevo abordaje de las masas subterráneas que refleja un proceso de perfeccionamiento de su gestión al reconocer expresamente su importancia e influencia en la calidad de las aguas superficiales y ecosistemas. La Directiva, en varios artículos, hace mención expresa a ellas y a la necesidad de su protección cuantitativa y cualitativa, especialmente ante su dificultad de formación, renovación y descontaminación.

Como obligaciones específicas para las aguas subterráneas se establece: instituir acciones para evitar o limitar la entrada de contaminantes y el deterioro del estado de las masas subterráneas; proteger, mejorar y regenerar las masas de agua subterránea, garantizando un equilibrio entre la extracción y la alimentación; y establecer medidas para invertir toda tendencia significativa y sostenida al aumento de la concentración de cualquier contaminante debida a las repercusiones de la actividad humana.

La necesidad de adoptarse medidas específicas para prevenir y controlar la contaminación de las aguas subterráneas (artículo 17), genera la Directiva 2006/118/CE, que establece medidas específicas para controlar la contaminación de las aguas subterráneas, incluyendo criterios "para valorar el buen estado químico de las aguas subterráneas y para la determinación e inversión de tendencias significativas y sostenidas al aumento y para definición de puntos de partida de las inversiones de tendencia". Esa normativa impone la necesidad de establecerse valores umbrales y la identificación de las principales sustancias peligrosas.

Los países tendrán que hacer adaptaciones en sus políticas de agua para promover los cambios estructurales exigidos. Los Estados enfrentan dificultades en cumplir determinados aspectos de la normativa ante los plazos y la complejidad de las exigencias. Los principales problemas se remiten a una transposición deficiente y a la falta de análisis económicos. La sostenibilidad de la política de aguas en Europa exige un mayor esfuerzo comunitario en relación a la integración de las aguas con las otras políticas y la evaluación de los efectos del cambio climático en el ciclo hidrológico. Sin duda, todavía falta mucho para la aplicación integral de la directiva, pero a pesar de las dificultades, ya se comprueba el fortalecimiento de la gestión del agua en los países miembros (COMISIÓN DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS, 2007).

5. El control de la aplicación del Derecho comunitario en materia de aguas subterráneas

Los Estados miembros son los principales responsables por asegurar la correcta aplicación de las directivas y reglamentos comunitarios a través de sus autoridades de inspección y control. Aun así, la Comunidad Europea estableció una infraestructura técnica, financiera y normativa para orientar y controlar la aplicación de sus normativas.

El papel de las instituciones comunitarias, particularmente de la Comisión, en el cumplimiento de los objetivos ambientales deseados es de gran importancia. Su actuación puede estar basada en instrumentos contenciosos y no contenciosos.

Las directivas ambientales poseen una gran complejidad técnica, para aclarar su contenido son publicados documentos interpretativos o guías de aplicación. En el caso de las aguas fue creada la Estrategia Común de Implantación de la Directiva Marco del Agua. Esa iniciativa editó una serie de documentos para ayudar a los Estados a comprender y aplicar la directiva. Otra práctica frecuente es la realización de diálogos con expertos en comités, grupos especiales o reuniones ‘ad hoc’, bien como la creación de redes informales de autoridades y funcionarios nacionales (BURGUÉS, 2007).

Además de la ayuda técnica, la comunidad dispone de recursos financieros para facilitar la implementación de las directivas. En muchos casos, su aplicación presupone pesadas inversiones para los Estados o sectores privados, para amortizar esos costes la Comunidad Europea dispone de fondos para financiar la construcción de infraestructuras dotadas de las mejores técnicas disponibles en materia ambiental. La instalación de plantas depuradoras o para el tratamiento de los residuos son ejemplos de actividades beneficiadas por esas ayudas económicas.

En el ámbito contencioso, existe el procedimiento de infracción, que es el mecanismo más radical del que dispone el derecho comunitario para asegurar el cumplimiento de la legislación medioambiental. El inicio del procedimiento de infracción generalmente ocurre a instancias de la Comisión. Las violaciones que determinan la puesta en marcha del procedimiento de infracción suelen versar sobre la falta o defectos en la transposición de las directivas y la aplicación inadecuada de las obligaciones impuestas (BURGUÉS, 2007):

El Tribunal de Justicia ha proferido innúmeras decisiones en cuestiones ambientales, incluso relacionadas a la temática de las aguas subterráneas. A seguir se listan algunas de las demandas presentadas ante el Tribunal de Justicia sobre aguas.

El análisis de la transposición de la directiva al ordenamiento interno de los Estados es hecho por la Comisión a través de la solicitación de informes periódicos. Caso los Estados no los entreguen, pueden ser demandados judicialmente como lo demuestra la sentencia a seguir contra Bélgica:

Declarar que el Reino de Bélgica ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de la Directiva 91/692/CEE del Consejo, de 23 de diciembre de 1991, sobre la normalización y la racionalización de los informes relativos a la aplicación de determinadas directivas referentes al medio ambiente, al no haber comunicado a la Comisión, dentro del plazo señalado, el informe previsto en el artículo 2, apartado 1, de dicha Directiva, por lo que atañe a la Región de Bruselas-Capital (Tribunal de Justicia en 12 de febrero de 2004, Asunto C-406/02).

Los datos presentados por los Estados son utilizados por la Comisión para publicar el informe comunitario y verificar el regular cumplimiento de las obligaciones de los Estados parte. Esa sentencia demuestra cómo la Comisión busca tener un control estricto del cumplimiento de los Estados vía la presentación de esos informes.

La Comisión y el Tribunal también buscan el correcto funcionamiento de los organismos básicos de la gestión, exigiendo que los Estados establezcan una administración interna del agua adecuada al modelo de la Directiva Marco del Agua:

Declarar que el Reino de España ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 3, apartados 2, 7 y 8, de la Directiva 2000/60/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de octubre de 2000, por la que se establece un marco comunitario de actuación en el ámbito de la política de aguas, al no haber designado las autoridades competentes para aplicar las disposiciones de la citada Directiva por lo que respecta a las Comunidades Autónomas de Galicia, del País Vasco, de Andalucía, de Baleares y de Canarias (Sentencia del Tribunal de Justicia de 7 de mayo de 2009, Asunto C-516/07).

La Comisión entendió que las autoridades españolas no designaron a todas las autoridades competentes, pues las demarcaciones hidrográficas delimitadas no comprendían territorios pertenecientes a varias Comunidades Autónomas. La delimitación de las demarcaciones hidrográficas constituye un requisito fundamental para esa gestión según la Directiva 2000/60.

Los instrumentos de gestión también deben ser pautados por los preceptos establecidos por las directivas que pueden influir directamente en la legislación interna de los Estados no tolerando prácticas consolidadas. La sentencia del Tribunal de Justicia, de 14 de junio de 2001, asunto C-230/00, contra Bélgica, demuestra la necesidad de la adaptación del derecho interno a las directivas 75/442, 76/464, 80/68, 84/360 y 85/337. En el sistema belga de concesión de autorizaciones, si la autoridad competente no se pronunciaba en primera instancia sobre una solicitud, se consideraba que ésta había sido denegada, pero en segunda instancia, si la autoridad no respondía dentro del plazo previsto, se consideraba que la autorización había sido concedida. El Tribunal decidió que ese sistema de autorizaciones tácitas era incompatible con el reglamento comunitario europeo.

Otro tema que generó varias demandas en el Tribunal de Justicia fue la posibilidad de contaminación de las aguas. La degradación de ese recurso por el nitrato ocupa destaque en la jurisprudencia. Varios países fueron condenados por ese problema: España (Sentencia del Tribunal de Justicia de 8 de septiembre de 2005, Asunto C-416/02); Países Bajos (Sentencia del Tribunal de Justicia de 2 de octubre de 2003, Asunto C-322/00), Luxemburgo (Sentencia del Tribunal de Justicia de 8 de marzo de 2001, Asunto C-266/00) e Irlanda (Sentencia del Tribunal de Justicia, 11 de marzo de 2004, Asunto C-396/01). El caso abajo ilustra el tema, Francia fue considerada culpable por no determinar las aguas afectadas por la contaminación por nitrato y, en consecuencia, determinar la designación de las zonas vulnerables correspondientes, con referencia al artículo 3 y al anexo I de la Directiva 91/676/CEE.

Declarar que la República Francesa ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de la Directiva 91/676/CEE del Consejo, de 12 de diciembre de 1991, relativa a la protección de las aguas contra la contaminación producida por nitratos utilizados en la agricultura, al no haber procedido adecuadamente a la determinación de las aguas afectadas por la contaminación y, en consecuencia, a la designación de las zonas vulnerables correspondientes, con arreglo al artículo 3 y al anexo I de dicha Directiva (Sentencia del Tribunal de Justicia de 27 de junio de 2002 asunto C-258/00).

El riesgo de contaminación por disposición inadecuada de residuos es otro tema recurrente. Fueron condenados por incumplimiento de las directivas 75/442/CEE y 80/68/CEE los siguientes países: Grecia (Sentencia del Tribunal de Justicia, 18 de noviembre de 2004, asunto C-420/02), España (Sentencia del Tribunal de Justicia, 12 de junio de 2003, asunto C-446/01) e Irlanda (Sentencia del Tribunal de Justicia, 26 de abril de 2005, asunto C-494/01). A seguir otro caso involucrando Irlanda ilustra el tema:

Declarar que Irlanda ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de la Directiva 80/68/CEE del Consejo, de 17 de diciembre de 1979, relativa a la protección de las aguas subterráneas contra la contaminación causada por determinadas sustancias peligrosas, al no haber adoptado todas las medidas necesarias para dar cumplimiento a lo dispuesto en los artículos 4, 5, 7 y 10 de la citada Directiva, en relación con el vertedero municipal de Ballymurtagh (condado de Wicklow) (Sentencia del Tribunal de Justicia de 25 de octubre de 2007, asunto C-248/05)

En 1999, la Comisión recibió una denuncia contra Irlanda por la mina de Ballymurtagh, transformada en vertedero municipal en el condado de Wicklow. En 2000, hubo otra denuncia sobre vertidos en las aguas subterráneas procedentes del establecimiento hotelero de Creacon Lodge, en el condado de Wexford. Durante la tramitación de las denuncia, la Comisión tuvo conocimiento de problemas causados por los efluentes de fosas sépticas en el medio rural y de un informe sobre la eutrofización en los lagos de Killarney (condado de Kerry), en el que se atribuya a las instalaciones conectadas a fosas sépticas inadecuadas la degradación sufrida por esas aguas.

Frente a esas informaciones, el 14 de junio de 2005, la Comisión demanda a Irlanda por incumplimiento de las obligaciones de la Directiva 80/68. El tribunal de Justicia reconoce que los informes presentados por la Comisión destacan la contaminación, pero entiende que no quedó suficientemente probada la relación de causalidad entre la contaminación y la presencia de sustancias de la Lista II, excepto en el caso del vertedero municipal de Ballymurtagh.

El número de procedimientos de infracción en materia de aguas constituye en sí mismo una clara indicación de problemas no resueltos. La jurisprudencia expuesta demuestra la importancia de un tribunal con poderes supranacionales y de una entidad como la Comisión que verifique el regular cumplimiento de las directivas. Durante muchos años las sentencias eran meramente declarativas, y no había instrumentos jurídicos capaces de asegurar su ejecución. La inercia de los Estados no era jurídicamente sancionable, pero a partir del Tratado de Maastricht la situación cambia y se introduce la posibilidad aplicar a los Estados multas coercitivas por el incumplimiento de las sentencias (artículo 260 -ex-artículo 228 TCE) permite al Tribunal.

6. Conclusiones

La gestión del agua se fortaleció a medida que se profunda el proceso de integración en la Unión Europea. Mientras que las primeras leyes comunitarias sobre el tema se centraron el aspectos técnicos, la directiva marco del agua cambia la forma de tratar ese recurso y su gestión, imponiendo a los países una serie de obligaciones de resultado para lograr el buen estado de las aguas.

Las estructuras comunitarias tienen un papel fundamental en la implementación de esa directiva. La existencia de ayudas financieras, la edición de guías para aplicación e interpretación, o la realización de paineles con expertos, contribuyen para la correcta transposición de la directiva en el ámbito interno. Por otro lado, el control estricto de la Comisión y la actuación del Tribunal de Justicia, con la posibilidad de imponer sanciones pecuniarias a los Estados, garantizan que éstos cumplan adecuadamente las exigencias de esa normativa.

El diseño institucional propuesto por la directiva y la obligatoriedad de la planificación hidrológica promueven una mejora significativa en el estado de las aguas. En el caso de las aguas subterráneas, el énfasis dado a éstas contribuirá para producir el desarrollo de una legislación interna en los Estados sobre ese tema, que históricamente fue negligenciado en comparación a las aguas superficiales.

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