El inicio del procedimiento de revocación de los actos tributarios. Cuestiones conflictivas
| Autor | Juan Calvo Vérgez |
| Cargo | Profesor Titular de Derecho Financiero y Tributario Universidad de Extremadura |
| Páginas | 47-97 |
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Como es sabido, a diferencia de lo que sucede en el marco del Derecho Administrativo, donde el art. 105 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LRJ-PAC) no adoptó ninguna cautela en relación con el procedimiento que debe seguirse al respecto en materia de revocación de actos administrativos debido a la exigencia de que ésta se utilice exclusivamente cuando se pretenda la anulación de actos desfavorables para los interesados1, en el ámbito tributario el art. 219 de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria (LGT) engloba una regulación de carácter sucinto relativa al procedimiento de revocación, que pasamos a analizar.2
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Nos hallamos ante un precepto que, más que regular de manera expresa un procedimiento, contiene un conjunto de trámites de carácter formal, esto es, una serie de actuaciones que culminan en un acto resolutorio, a saber, el acuerdo de revocación.
Dentro del ámbito del Derecho Administrativo, y ante la ausencia de toda referencia al respecto en el art. 105 de la LRJPAC, tiene la consideración de órgano competente para iniciar el procedimiento de revocación el mismo órgano que hubiere dictado el acto, ya se trate de la Administración estatal, autonómica o local, si bien nada impide que dicha competencia pueda resultar avocada por su superior jerárquico3. De hecho,
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el art. 14.1 de la citada Ley posibilita el ejercicio de la facultad de avocar al disponer que la misma resultará posible cuando circunstancias de índole técnica, económica, social, jurídica o territorial lo hagan conveniente, no exigiéndose en cambio que dicha facultad se halle contemplada legalmente.4
Pues bien, en el marco tributario el criterio adoptado es distinto. Y es que, a pesar de que el art. 219.3 de la LGT 2003 comienza disponiendo que la competencia corresponderá “al órgano que se determine reglamentariamente”, precisa a continuación el legislador que “en todo caso, deberá ser distinto del órgano que dictó el acto”. Queda separada así la decisión de revocar el acto del propio órgano que lo hubiese dictado, al objeto de poder introducir una mayor objetividad en este punto.5
Siendo el órgano que revoca distinto de aquél que dictó el acto objeto de revocación, parece lógico pensar que dicho órgano será un órgano jerárquicamente superior, máxime si tenemos en cuenta la función de ordenación orgánica que impone el principio de jerarquía. Y ello a pesar de que no deba tratarse necesariamente del superior jerárquico. Piénsese que el
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hecho de que no deba tratarse del inmediato superior viene determinado por la circunstancia de que la revocación, entendida como facultad que ha de ejercerse de modo singularizado, debe ajustarse a una exigencia de igualdad de trato que demanda, a su vez, la existencia de una unidad de criterio.
En este sentido, coincidimos con PACHECO MANCHADO cuando afirma que “El principio de igualdad será más factible si la competencia para resolver se atribuye a los órganos centrales de la Agencia Estatal de Administración Tributaria, en lugar de residenciarla en los periféricos, que eventualmente podrían dictar resoluciones distintas para supuestos idénticos. En tales supuestos la igualdad de trato y unificación de criterios habría de intentarse a posteriori, bien mediante los oportunos recursos, o bien mediante Circulares o Instrucciones del Director de la Agencia, pero siempre una vez que la discrepancia y el trato diferenciado ya se hubiera producido”.6
El órgano competente para acordar el inicio del procedimiento de revocación será por tanto el superior jerárquico del que lo hubiese dictado, pudiendo ser propuesto tal inicio, de forma motivada, por el propio órgano que hubiera dictado el acto o por cualquier otro de la misma Administración Pública, tal y como se encarga de precisar el art. 10.2 del Real Decreto 520/2005, de 13 de mayo, por el que se aprueba el Reglamento General de Revisión en Vía Administrativa (RGRVA). Dicho órgano competente para la iniciación del procedimiento habrá de notificar el acuerdo que adopte al órgano proponente y a aquel que hubiese dictado el acto objeto de procedimiento, debiendo tener lugar además dicha
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notificación con el órgano competente para tramitar, tal y como prevé el art. 11.2 del Real Decreto 520/2005.7
No resulta admisible, en consecuencia, la legitimación de los interesados para incoar el procedimiento al estimarse que, en caso contrario, podría vulnerarse el sistema de los recursos administrativos8. Ahora bien, tal y como tendremos oportunidad de precisar, esta iniciación de oficio no impide que los interesados puedan realizar manifestaciones al órgano competente para revocar el acto, las cuales podrían ser calificadas de simples denuncias o supuestos de ejercicio del derecho de petición. Incluso, al amparo de lo establecido en el art. 10.1 del RGRVA, los interesados podrán promover su iniciación por la Administración competente mediante un escrito dirigido al órgano que hubiese dictado el acto, quedando en dicho caso la Administración exclusivamente obligada a acusar recibo de dicho escrito. Señala concretamente el citado precepto reglamentario que “El procedimiento de revocación se iniciará exclusivamente de oficio, sin perjuicio de que los interesados puedan promover su iniciación por la Administración competente mediante un escrito que dirigirán al órgano que dictó el acto. En este caso la Administración quedará exclusivamente obligada a acusar recibo del escrito. El inicio será notificado al interesado”.
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Por otra parte a pesar de que, a priori, tal y como señala GONZÁLEZ PÉREZ9, un acto de sentido contrario del mismo órgano que dictó el acto inicial sería suficiente de cara a proceder a su revocación, razones de índole práctica sugieren la conveniencia de elevar la jerarquía del órgano encargado de resolver la revocación. Y ello sin perjuicio de que, adicionalmente, atendiendo al necesario respeto que debe otorgarse a los principios de igualdad de trato y unidad de criterio, resulte oportuno atribuir la competencia para resolver a los órganos centrales, en lugar de a los periféricos.
¿Cómo hemos de interpretar la inclusión del verbo “promover” en el art. 10.1 del RGRVA? Tal y como señala GARCÍA NOVOA10, a priori, y de acuerdo con una interpretación escrupulosamente respetuosa de la exclusiva iniciación de oficio del procedimiento de revocación, cabría entender que la utilización del citado término no significa ejercer una acción de revocación, ya que la misma equivaldría a una instancia del interesado o a una iniciación a solicitud del mismo, siendo en consecuencia contradictoria con la afirmación legal de que en la revocación sólo es posible la iniciación de oficio. En otras palabras la facultad de promover, entendida como compatible con la iniciación de oficio, sólo podría entenderse, al menos en apariencia, como una petición graciable.11
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Lo cierto es, sin embargo que, desde un punto de vista conceptual, no resulta posible hablar de instancia del particular en la revocación. Ahora bien, con independencia de lo anterior cabe plantearse si existe un deber jurídico por parte de la Administración de poner en marcha el procedimiento como consecuencia de la solicitud del obligado tributario. A nuestro juicio la posibilidad contenida en el art. 10.1 del RGRVA de que el particular pueda “promover” la revocación ha de interpretarse como una facultad de solicitar la revocación de un acto firme exclusivamente por razones de legalidad, originándose en consecuencia el deber de la Administración de incoar el oportuno expediente. En efecto, dada la redacción del citado art. 10.1 del Real Decreto 520/2005 estimamos que la posibilidad de promover el procedimiento de revocación implica una obligación por parte de la Administración de iniciar el mismo, especialmente cuando se fundamenta en razones de legalidad.12
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Al hilo de la iniciación del procedimiento de revocación el Tribunal Económico-Administrativo Central (TEAC), mediante Resolución de 8 de septiembre de 2009, dictada a la luz de una reclamación económico-administrativa interpuesta por una entidad contra una comunicación de la Dependencia Regional de Inspección a través de la cual se manifestaba que no se estimaba pertinente acordar el inicio de un procedimiento de revocación de determinados actos de aplicación de tributos y de imposición de sanciones firmes (habiéndose fundamentado la consiguiente declaración de inadmisibilidad de la misma acordada por el TEAC en el hecho de que, a juicio del Tribunal, se trataba de actos que no son susceptibles de impugnación) afirmó el TEAC que una comunicación informativa dictada por la Dependencia Regional de Inspección en virtud de la cual se manifiesta que no estima procedente acordar el inicio del procedimiento de revocación del art. 219 de la LGT no es susceptible de reclamación económico-administrativa.
Tal y como precisó el TEAC el procedimiento especial de revocación de los actos administrativos se inicia siempre de oficio, no a instancia de parte. Y, en el presente caso, el “escrito” remitido por el interesado a los órganos correspondientes de la AEAT al objeto de promover el inicio de dicho procedimiento no formaba parte de ningún procedimiento administrativo, no constituyendo si quiera un acto de trámite y no hallándose la Administración obligada a contestarlo.
Como hemos tenido ocasión de analizar, señala el art. 219 de la LGT que el procedimiento de...
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