La gestión tributaria en la comunidad valenciana. análisis de aplicación del modelo de consorcio para la gestión tributaria valenciana
| Autor | Ana María Lópaz Pérez |
| Cargo del Autor | Doctora en Derecho por la Universidad de Valencia Profesora de Derecho Tributario Florida Universitaria (Centro adscrito a la Universitat de Valencia) |
| Páginas | 265-299 |
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En lo que respecta a la gestión tributaria llevada a cabo por las Comunidades Autónomas en el contexto de las actuales reformas estatutarias no remitimos a lo expuesto en el apartado I del presente capitulo. Las propuestas actuales en torno a la creación de Agencias Tributarias autonómicas, ya comentadas, ponen de manifiesto la situación en la que se encuentra la Administración autonómica. La solución al problema gira en torno a tres caminos contrapuestos: creación de Agencias propias autonómicas, consorciadas con el Estado o dirigir la gestión hacia la Agencia Tributaria Europea, dado el clima globalizador existente en el panorama actual.
Ya la primera LOFCA recogía la formula de Administraciones separadas, que parece inspirada en los modelos de separación de fuentes, propios de los países federales, donde cada nivel de gobierno utiliza determinadas figuras tributarias y, en principio, las administra con independencia de los demás gobiernos.
Así, por ejemplo, en Estados Unidos la imposición sobre la renta constituye un ingreso dominante en el gobierno federal mientras que los Estados Page 266 se nutren básicamente de impuestos sobre ventas en fase minorista y los condados y ciudades obtienen la mayor parte de sus ingresos de los impuestos sobre la propiedad inmobiliaria.
El modelo recogido en la originaria LOFCA incluyó una formula de estas características en los tributos cedidos que permitía descentralizar la imposición patrimonial (Patrimonio, Sucesiones, Transmisiones Patrimoniales) y la imposición sobre el consumo (Ventas Minoristas) poniéndolos en manos de las CCAA, mientras que la Hacienda central retenía la imposición sobre la renta de sociedades, sobre las ventas, excepto la fase minorista, los monopolios fiscales y los derechos de aduana.
No obstante nunca se cedió, como es de sobra conocido, la imposición sobre ventas en fase minorista prevista en la Ley, que es la figura con mayor capacidad recaudatoria del conjunto de tributos inicialmente susceptibles de cesión.
El modelo de Administraciones separadas, por el que ahora se aboga, no es viable, porque solo funciona adecuadamente cuando se cumplen dos condiciones; primeras, que los tributos que ha de administrar un nivel de gobierno nada tengan que ver con los administrados por los otros niveles; y, segunda, que se trate de tributos territoriales. Ninguna de las dos condiciones se da en los tributos inicialmente cedidos.
Con la nueva fórmula de cesión incorporada en la actual LOFCA, cesión compartida del Impuesto sobre la Renta, la idea de Administraciones separadas resulta superada y en este sentido el nuevo modelo puede facilitar no solo el éxito de esta cesión, sino también constituirse como un cauce gestor para que pueda producirse la cesión del Impuesto sobre el Valor Añadido como nuevo tributo compartido. De lo anterior deducimos que la viabilidad en la práctica de un sistema de tributos compartidos depende del modelo de gestión que se utilice.
La tesis de una Administración tributaria separada del poder político es argumentada de la siguiente forma:
«Si queremos que una Administración pública -como es la Administración de impuestos- resulte eficaz es imprescindible poder asignar responsabilidades con la máxima claridad y, en lo posible, conseguir el compromiso de todos con los objetivos de la organización. Y la confusión habitual entre los ámbitos de la política y la Page 267 Administración no posibilita, precisamente, la delimitación de responsabilidades. Cuando política y Administración aparecen unidas, cualquier crítica a la Administración se convierte en una crítica política, una crítica al político responsable directo de la Administración el cual, para evitar tales consecuencias, puede acabar convirtiéndose en encubridor de las deficiencias administrativas».
En las anteriores razones reside la importancia, desde muchos puntos de vista, de intentar escindir las responsabilidades políticas de aquellas otras que son propias de la Administración239.
En cuanto a la creación de Agencias Tributarias Autonómicas la propuesta en contra de la opinión de algunos, no añade nada nuevo a nuestro panorama fiscal puesto que dichos órganos forman un modelo de gestión tributaria ya existente en España. La Comunidad del País Vasco cuenta desde hace años con tres agencias independientes, capaces de gestionar cada uno de los tributos exigibles en los territorios de las Diputaciones Forales.
La jurisprudencia del Tribunal Constitucional ha sido explícita en este punto al interpretar el alcance de la disposición adicional primera de nuestra Constitución en la que se reconocen los derechos históricos de los territorios forales. En primer lugar, y de siempre, su jurisprudencia ha enfatizado que no es un título autónomo de competencias para los territorios forales (STC 123/1984, de 18 de diciembre, (FJ 4); 76/1988, de 26 de abril, (FJ 4); 140/1990, de 20 de septiembre, (FJ 3); 159/1993, de 6 de mayo, (FJ 6), etc.). También ha añadido:
«Nada impide que la atribución competencia^ de una determinada competencia como propia de alguna Comunidad Autónoma encierre también el reconocimiento de uno de los derechos históricos a que hace referencia la Disposición Adicional primera de la norma fundamental» (STC 94/1985, de 29 de julio, FJ 6).
La existencia de estos órganos encuentra su razón de ser en los derechos forales de los territorios históricos de que goza dicha Comunidad Autónoma y no en razones de eficacia o eficiencia en la gestión de los ingresos públicos. Precisamente desde el punto de vista de eficiencia en la gestión no resulta muy adecuado que una sociedad que opera en territorio Page 268 nacional haya de efectuar cinco declaraciones de los impuestos principales y estimar la cifra de negocios del ejercicio anterior en cuatro Diputaciones Forales y en el resto del territorio del Estado o territorio común.
El Concierto Económico instaurado por la Ley 12/1981 de 13 de Mayo es el instrumento por el que se regulan las relaciones financieras y tributarias entre el Estado y la Comunidad Autónoma Vasca. El contenido de este sistema se sustenta sobre dos principios fundamentales:
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El reconocimiento de capacidad normativa de las Instituciones competentes de los territorios históricos que la componen (Diputaciones Forales), al disponer que las mismas pueden mantener, establecer y regular, en su ámbito territorial, su propio régimen tributario. Así, quedan autorizadas para exaccionar, gestionar, liquidar, recaudar e inspeccionar todos los tributos que constituyen el Ordenamiento jurídico tributario, con excepción de aquellos que sean de exclusiva competencia del Estado y sin perjuicio de la colaboración con el mismo.
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Establecimiento de un instrumento regulador de las relaciones financieras entre la Comunidad Vasca y el Estado, por el cual se señale y se valore la aportación que ha de realizar, ésta Comunidad, como contribución a las cargas asumidas por el Estado y no por ella. Nos estamos refiriendo al Cupo.
La presencia de las Agencias Tributarias vascas ha hecho plantear a algunas Comunidades la necesidad de implantar órganos similares en sus territorios; una razón de peso para este planteamiento son los excelentes resultados obtenidos por las balanzas fiscales vascas. Un estudio de las mismas reflejado en el INFORME URIEL determina que las Comunidades Vasca y Navarra figuran entre las más ricas del país240.
Los resultados del citado estudio confirman la buena gestión realizada por las Agencias vascas y por las Comunidades vasca y navarra, ya que estas últimas obtuvieron un saldo medio neto a su favor en los años 19911996 de 125.508 pesetas y de 105.962 pesetas/per cápita respectivamente. Por si esto fuera poco las Agencias vascas disponen en la actualidad de un órgano de coordinación, concretamente el Órgano de Coordinación Tributaria de Euskadi, Page 269compuesto por tres representantes del Gobierno Vasco y otros tres de las Diputaciones Forales, uno de cada una de ellas. Su misión principal consiste en impulsar la armonización, coordinación y colaboración entre las Diputaciones Forales en el ejercicio de sus competencias tributarias en aras a lograr una mayor eficacia en la gestión tributaria.
Los partidarios de las Agencias Tributarias vascas abogan por el peculiar sistema tributario de las Comunidades vasca y navarra por resultar muy favorecedor a las mismas ya que incluso entre ellas conviven evidentes desigualdades en materia de financiación.
El sistema fiscal español debe contribuir de manera muy importante a nivelar la calidad de los servicios públicos básicos en los diferentes territorios, lo que incide de forma muy directa sobre la calidad de vida de sus habitantes. Para cuantificar esta contribución, se ha establecido una comparación entre los recursos que disponen bajo el sistema actual los gobiernos regionales para financiar sus actividades con los que obtendrían bajo un hipotético sistema generalizado de cupo, en el que su financiación estaría mucho más ligada a los recursos tributarios generados en su propio territorio.
Los...
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