La tributación de la energía hidroeléctrica y de los embalses en Galicia y Castilla y León: ¿fiscalidad y medio ambiente o excusa ecológica para recaudar?

AutorAntonio Vaquera García
CargoProfesor Titular de Derecho Financiero y Tributario Universidad de León
Páginas9-61

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Ver Nota 1

I Fiscalidad y medio ambiente en las comunidades autónomas: la opción de gravar las energías renovables

Las Comunidades Autónomas en España han dirigido en los últimos tiempos su atención hacia el terreno de la protección de la naturaleza, de forma que la mayoría han aprobado gravámenes que pretenden cumplir con la doble finalidad de obtener recursos para financiar políticas proambientales y, a su vez, conseguir una recaudación fácil de gestionar y de obtener. Esta preocupación de los poderes públicos por el entorno natural se está convirtiendo en una constante tanto a nivel regional, como nacional y europeo, sin embargo, es en el ámbito autonómico donde se ha desarrollado sobremanera por variadas razones. Evidentemente, no es éste el lugar para exponer dichas causas, por lo que centraremos nuestra atención en dos nuevas exacciones que se han establecido en los últimos años en Galicia y Castilla y León y

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que inciden sobre las instalaciones productoras de energía hidroeléctrica gravando el agua embalsada que éstas utilizan2.

La necesidad de una intervención del Sector Público para proteger el medio ambiente se ha venido predicando en la ciencia económica desde principios del Siglo XX y tuvo su auge a partir de los años 70 con las Recomendaciones de la OCDE, en especial, con la máxima de “quien contamina, paga”, auspiciada por este organismo en su Recomendación de 26 de mayo de 1972. Dicho principio se adoptó posteriormente como básico en su política ambiental por la Comunidad Europea, a través de la Recomendación del Consejo 75/436, de 3 de marzo.

Desde un punto de vista genérico, se pueden hallar dos sistemas para que los Entes Públicos aborden el problema ambiental: en primer lugar los llamados métodos directos o inmediatos, integrados por el control administrativo y la normativa de obligado cumplimiento y, en segundo término, los métodos indirectos o mediatos, que consisten en estímulos para modificar conductas, entre los que se encuentran los tributos o las ayudas económicas3.

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Los de carácter directo, al establecer unos estándares ambientales, traen consigo una mayor dificultad de implantación y un mayor coste administrativo, al margen de la escasa actuación que permiten a los sujetos contaminadores, que deben cumplir con la reglamentación directa que se les imponga, sin ningún estímulo a ello, salvo la hipotética sanción por su trasgresión.

En cuanto a los indirectos, sí que permiten un estímulo a los operadores y contaminadores, que deben hacer suyos los costes externos negativos (externalidades) que originen y, para ello, se

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puede acudir a un estímulo de carácter positivo (subvenciones o beneficios fiscales) o negativo (tributos).

Junto a estas dos modalidades, se hallaría un método mixto, integrado por los permisos negociables de contaminación existentes en nuestro país y que aúna el carácter de medio directo: autorización máxima, e indirecto: mercado negociable de permisos para su venta, y determinación así, de un precio superior o inferior al inicial. Este sistema está vigente en España con el mercado de derechos de emisión de contaminantes a la atmósfera cuyos detalles exceden el ámbito de este trabajo.

Centrándonos en la “fiscalidad ambiental”, es decir: métodos indirectos de carácter negativo (tributos), es preciso adelantar, como es fácilmente deducible, que deben respetar los principios constitucionales tributarios, en especial, el de capacidad económica, circunstancia que, a nuestro juicio, supone una de las dificultades para su correcto diseño.

Se trata, como es bien sabido, de tributos con fines no fiscales, admitidos por la LGT (art. 2.1), pero que deben tener como fin, al menos secundario, la recaudación, para no convertirse en meras licencias para contaminar o en multas o sanciones encubiertas4.

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Por lo que aquí nos interesa, las Comunidades Autónomas de Galicia y Castilla y León han implantado un impuesto que pretende incidir sobre el daño ambiental que supuestamente originan las instalaciones de energía hidroeléctrica; no obstante, también hay que señalar que esta fuente energética se enmarca dentro de las llamadas energías renovables que no agotan ni degradan directamente los medios que utilizan para producirlas, en este caso, el agua embalsada. La conveniencia o no de este gravamen, en lugar de promocionar el empleo de las mismas, es una opción que ha tomado el legislador, siendo, en cualquier caso discutible. Sobre este tema volveremos al tratar los antecedentes y la motivación de los tributos que vamos a examinar.

II Los impuestos sobre el daño y la afección medioambiental causados por determinados usos y aprovechamientos del agua embalsada de Galicia y Castilla y León
1. Cuestiones competenciales, terminológicas y de incentivo ambiental

Antes de analizar los dos impuestos gallego y castellanoleonés, creemos que debemos exponer tres cuestiones básicas si se quiere comprender el porqué y la estructura de dichos gravámenes; se trata de las amplias competencias en materia de medio ambiente de que disponen las Comunidades Autónomas, del correcto empleo terminológico para referirse a los impuestos sobre daño ambiental y a la virtualidad práctica como incentivo a favor de la naturaleza que pueden tener estos tributos. Veamos cada cuestión por separado.

Respecto a las competencias ambientales hay que advertir previamente que el establecimiento de tributos con la finalidad de conservar y proteger el medio ambiente por parte autonómica no sería posible si no tuvieran competencias en la materia. El análisis, como no puede ser de otra manera, debe partir de la Constitución Española de 1978.

La Carta Magna menciona expresamente la defensa del medio ambiente, estableciendo una especie de derecho–deber que atañe

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a todos los ciudadanos en relación con la defensa y conservación del entorno natural, tal como se desprende de la dicción literal de su art. 45: “1. Todos tienen el derecho a disfrutar de un medio ambiente adecuado para el desarrollo de la persona, así como el deber de conservarlo. 2. Los poderes públicos velarán por la utilización racional de todos los recursos naturales, con el fin de proteger y mejorar la calidad de la vida y defender y restaurar el medio ambiente, apoyándose en la indispensable solidaridad colectiva. 3. Para quienes violen lo dispuesto en el apartado anterior, en los términos que la ley fije se establecerán sanciones penales o, en su caso, administrativas, así como la obligación de reparar el daño causado”.

No obstante, el derecho a disfrutar del medio ambiente no es un derecho fundamental susceptible de amparo constitucional, porque no es uno de los que se encuentran protegidos por el recurso a que alude el artículo 53.2 de la Constitución, de ahí que el ejercicio de este derecho comporte necesariamente la puesta en práctica de ciertas competencias administrativas que lo hagan posible, lo que nos conecta con el tema que nos ocupa; en efecto, ese deber vincula a los poderes públicos entre cuyas medidas a adoptar –como vimos en la introducción de este trabajo- se encuentran las de carácter fiscal.

Dicho esto, debemos reiterar que las CC AA no podrían establecer tributos con la finalidad de conservar y proteger el medio ambiente si no tuvieran competencias en la materia. Así, el art. 149.1.23ª establece la competencia exclusiva del Estado sobre la: “Legislación básica sobre protección del medio ambiente, sin perjuicio de las facultades de las Comunidades Autónomas de establecer normas adicionales de protección.”

De este modo, como se deduce fácilmente, el precepto permite que los entes autonómicos puedan adoptar medidas de protección del medio ambiente que vayan más allá de las establecidas por el Estado. Así, la STC 170/1989, de 19 de octubre, consideró que, de acuerdo con esta norma constitucional, estaba claro que les corresponde el desarrollo legislativo de la normativa estatal y, por tanto, la facultad de establecer normas adicionales de protección de la naturaleza como pueden ser los tributos, en virtud de su

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competencia para la gestión en materia de protección del medio ambiente (art. 148.1.9ª).

En conclusión, los Estatutos de Autonomía atribuyen a la Comunidad respectiva, de uno u otro modo, competencias en este sentido, como sucede en las que nos interesan, Galicia y Castilla y León, por lo que todas ellas tienen cometidos relativos al desarrollo legislativo y a la ejecución de protección de la naturaleza5y desarrollo de las materias cuya regulación básica

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corresponde al Estado. Todo ello justifica la toma de decisiones por parte de las Comunidades Autónomas en este ámbito, entre ellas, los impuestos que estudiamos6.

Por lo que respecta a la segunda de las cuestiones enunciadas –la de carácter terminológico-, hay que alabar en este caso la decisión de los legisladores gallego y castellano-leonés, pues han decidido nombrar al gravamen que estudiamos de manera correcta, desde un punto de vista técnico, como “impuesto”, sin acudir a otras nomenclaturas, en gran parte equívocas, como es habitual en otros supuestos de fiscalidad y medio ambiente. En concreto nos estamos refiriendo al empleo del vocablo “canon” que no está reconocido en la Ley General Tributaria como categoría tributaria ni está definido en...

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