La jurisprudencia del Tribunal Constitucional Federal alemán relativa a la distribución de las competencias tributarias entre la Federación, los Estados Federados y los Entes Locales
| Autor | Klaus Tipke - Gloria Alarcón García |
| Cargo del Autor | Universidad de Colonia (Alemania) - Profesora Titular de Hacienda y Economía del Sector Público. Universidad de Colonia (Alemania) |
| Páginas | 165-179 |
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En el presente trabajo utilizaremos las siglas CA para abreviar el término «Constitución Alemana».
Ésta también se conoce como «Ley Fundamental (de Bonn) de 1949», traducción literal del nombre de la «ley de leyes», Grundgesetz, cuya abreviatura habitual es GG.
En el ordenamiento aleman se emplea la terminología Verbrauchsteuer para referirse de forma genérica a los impuestos que gravan el consumo. No obstante, se le dota a este término de una acepción amplia, la señalada, y de una más precisa que es la que incluye aquellos consumos de bienes que implican la desaparición de los mismos, tales como el consumo de bebidas, comida, etc., mientras que utilizan el término Aufwandsteuer para referirse a los impuestos que graban el consumo o uso de un bien sin que esto suponga la destrucción o desaparición del mismo, también denominados impuestos sobre el gasto. Un ejemplo de lo anterior sería el impuesto sobre la Tenencia de Perros, previsto en dicho ordenamiento, el cual es considerado un impuesto sobre el gasto, Aufwandsteuer, y no sobre el consumo, Verbrauchsteuer, en sentido estricto.
Tal vez resultase más comprensible el epigrafe para el lector español si utilizásemos los términos «competencias sobre la recaudación», no obstante, esto no sería correcto puesto que lo que la Constitución alemana procede a repartir es el producto de los impuestos. En el ordenamiento alemán la recaudación de los impuestos no está vinculada al derecho a la percepción de los ingresos derivados de dicha recaudación, lo que dicho de otro modo significaría que el titular de la competencia para recaudar un impuesto no tiene por qué coincidir con el titular de los ingresos recaudados por este impuesto.
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Alemania es un Estado federal, Bundesstaat, en el que el poder estatal, en cuanto a competencias, se distribuye entre el Estado central o la Federación, Bund, y los Estados miembros o Estados Federados, Länder. Además, coexisten las competencias de las Entidades Locales, Gemeinde. El poder financiero4forma parte del poder estatal y se concreta en diversas competencias tributarias.
Dentro del poder financiero diseñado por la Constitución alemana se pueden distinguir tres tipos de competencias:
1) La competencia legislativa, artículo 105 CA.
2) La competencia para la percepción del producto de los impuestos5, artículos 106 y 107 CA.
3) La competencia para la gestión tributaria6, artículo 108 CA.
Aun cuando pueda parecer extraño, habida cuenta de lo habitual que es encontrar una gran cantidad de jurisprudencia alemana sobre la materia tributaria, no es abundante la jurisprudencia constitucional alemana relativa a la distribución de competencias entre los niveles de organización territorial señalados, o bien la relativa al reparto de las fuentes financieras entre todos ellos.
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La razón que justifica la escasez de jurisprudencia constitucional sobre esta materia se halla en la denominada «Constitución financiera», los artículos 105 al 107 de la Constitución alemana, ya que éstos recogen la enumeración de los impuestos que configuran el sistema impositivo alemán, y cuya finalidad7no
es otra que la de atribuir la soberanía financiera entre las diferentes entidades de la República Federal, de forma que esto implique una garantía constitucional para dichas entidades.
La denominada «Constitución financiera» representa una garantía del equilibrio de la economía financiera de la Federación, puesto que en dichos preceptos se realiza una enumeración de los impuestos que permiten alcanzar dicho equilibrio, lo que no impide, en opinión de ciertos autores8, que éstos puedan ser sustituidos por otros, siempre que quede a salvaguarda dicha finalidad9.
De ahí que la jurisprudencia vertida sobre estos preceptos se ocupe, no ya de la distribución de competencias entre los diferentes niveles de organización territorial, ya que esto está claramente fijado, sino de la interpretación de los términos constitucionales y del contenido de los preceptos constitucionales apuntados.
A diferencia de la situación legal existente en los otros Estados miembros de la Unión Europea, el reparto de las competencias legislativas tributarias entre la Federación, los Estados Federados y las Entidades Locales en Alemania no está regulado por una Ley ordinaria, sino en la misma Constitución, concretamente en los artículos 105 al 108. Es de igual forma destacable que dichos preceptos constitucionales abordan la distribución de competencias en materia de impuestos, en cuanto que categoría tributaria, y no se refieren al resto de los tipos de tributos vigentes en el ordenamiento alemán, las tasas y las contribuciones especiales, ya que éstos están regulados en normas de rango inferior10.
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La competencia para establecer los impuestos mediante ley, competencia legislativa, recae principalmente en la Federación, pero no de manera exclusiva. En cambio, con relación a la titularidad de los diferentes ingresos impositivos y a la gestión tributaria la situación es otra. La materia relativa a la titularidad de los ingresos impositivos será objeto de estudio en el apartado III, mientras que, como ya adelantábamos, no nos vamos a ocupar de la competencia para la gestión tributaria. A este respecto señalamos únicamente que el núcleo competencial de la gestión tributaria le corresponde a los Estados Federados.
a) El artículo 105 de la CA
El artículo 105 de la CA dispone:
Reparto de competencias legislativas
1) El Estado federal tiene competencia legislativa exclusiva sobre las Aduanas y sobre los monopolios.
2) El Estado federal tiene competencia legislativa compartida en relación con el resto de los impuestos, cuando le corresponda parte o la totalidad de los ingresos de estos impuestos, o bajo las premisas del artículo 72, párrafo 2 CA.
3) Los Estados federales tienen capacidad legislativa sobre los impuestos sobre consumos y usos locales, en tanto en cuanto no sean de aplicación simultánea un impuesto federal ya regulado.
4) Las leyes federales sobre impuestos, los cuales recaigan en todo o en parte sobre rentas de los Estados federados o de los municipios (o de las agrupaciones de municipios), necesitarán de la aprobación del Parlamento Federal, Bundesrat.
Conforme al artículo 105 CA, la Federación y los Estados Federados son los titulares de la competencia legislativa en materia tributaria, y, en consecuencia, podrán promulgar leyes tributarias, las cuales contendrán disposiciones relativas a los impuestos previstos en el artículo 106 CA.
La circunstancia de que la Constitución alemana sólo se refiera a la competencia legislativa para la promulgación de los impuestos, en cuanto categoría tributaria, y no al resto de tributos, revela la trascendencia que esta figura tiene en el ordenamiento tributario alemán frente al resto, de ahí que traigamos a estas páginas el concepto de impuesto contenido en la Ley Fundamental ale-167
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mana, el cual, según la doctrina del Tribunal Constitucional Federan alemán, Bundesveifassungsgericht11, parte del mismo concepto de impuesto que la Ley Tributaria alemana, Abgabenordnung.
Así, el artículo 3, párr. 1, de dicha norma define:
Los impuestos son prestaciones dinerarias que no representan la contraprestación de otra prestación concreta y con las que una entidad de Derecho público grava a todos aquellos que incurran en el supuesto de hecho del que la ley hace depender la obligación tributaria, con el fin de obtener ingresos; la finalidad de la obtención de ingresos puede ser secundaria. Los aranceles y las exacciones son impuestos en el sentido de esta Ley.
Según este concepto, reciben la consideración de impuestos aquellas prestaciones coactivas que se originan sin que medie contraprestación alguna, sino por el perfeccionamiento de un supuesto de hecho legal, pudiendo tener como finalidad bien la obtención de recursos o bien otra finalidad. Además, será necesario que los ingresos obtenidos permanezcan definitivamente en manos de la Federación, de los Estados Federados o de los Entes Locales. Por lo tanto, el legislador no puede establecer ningún préstamo obligatorio conforme al artículo 105 CA, ya que los préstamos han de devolverse12.
La competencia legislativa distribuida por el artículo 105 de la CA se refiere, por tanto, a esta figura.
b) Los impuestos de regulación 13o confines extrafiscales
Ampliando el comentario del artículo 3, párr. 1, de la AO, en relación con los impuestos cuya finalidad no es la de la recaudación, hay que destacar que durante los primeros años que siguieron a la entrada en vigor de la Constitución alemana, se discutió mucho la cuestión de si los impuestos que desempeñan principalmente funciones extrafiscales o reguladoras, y sólo secundariamente cumplen funciones recaudatorias, constituían impuestos en el sentido de la AO y de la Constitución alemana. El planteamiento de esta cuestión no resultaba baladí con respecto a la distribución constitucional de competencias legislativas del artículo 105 CA.
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El Tribunal Constitucional...
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