El Tribunal Supremo declara la irresponsabilidad patrimonial del Estado por la exacción de la tasa municipal de telefonía móvil a operadores no titulares de las redes. Análisis de la STS de 20 de febrero de 2017 (Sentencia núm. 288/2017. Recurso contencioso-administrativo 184/2015)
| Autor | Daniel Casas Agudo |
| Cargo | Profesor Titular de Derecho Financiero y Tributario. Universidad de Granada |
| Páginas | 195-206 |
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La presente resolución del Tribunal Supremo (TS), que resuelve una solicitud de indemnización por responsabilidad patrimonial del Estado legislador formulada por Telefónica S.A., constituye la enésima manifestación y -previsiblemente- el desenlace del conlicto generado por la imposición por los entes locales españoles de una tasa a las compañías operadoras de telefonía móvil por la ocupación del dominio público local, una igura tributaria inscribible en la tendencia de crea-tividad impositiva que, en el contexto de crisis económica y fuerte dependencia inanciera de la Administración Central, ha llevado a las Corporaciones Locales a explorar nuevas manifestaciones de riqueza que pudieran habilitarlas a establecer nuevas tasas que graven "aprovechamientos especiales del dominio público". Se trata esta de una materia sobre la que creíamos que se había escrito casi todo, con multitud de estudios doctrinales y una jurisprudencia pacíica en términos generales.
En síntesis, el litigio trae su causa en un recurso contencioso-administrativo interpuesto contra un Acuerdo del Consejo de Ministros por el que se rechazó la solicitud de indemnización por responsabilidad patrimonial del Estado legislador formulada por Telefónica, S.A., en reclamación de una indemnización de 1.169.260,21 € por perjuicios causados por infracción del Derecho de la Unión Europea (en adelante UE), siendo dicha suma equivalente a las liquidaciones por ta-sas y otros gastos de defensa procesal en la impugnación de varias liquidaciones que le fueron giradas por el Ayuntamiento de Lérida a la mercantil demandante en concepto de tasa por la utilización privativa o el aprovechamiento especial del dominio público local, en aplicación de unas ordenanzas iscales aprobadas por el citado Ayuntamiento.
CALVO VÉRGEZ llama la atención sobre el hecho de que la jurisprudencia europea no exige, para poder exigir responsabilidad al Estado por vulneración del Derecho Comunitario, una previa sentencia dictada en un recurso por incumplimiento o una sentencia prejudicial, pues el conjunto de los derechos a favor de los parti-culares derivados de disposiciones comunitarias que tienen efecto directo en el ordenamiento jurídico interno de los Estados miembros no pueden depender de que se dicte por el Tribunal de Justicia de la Unión Europea (en adelante TJUE) una eventual sentencia en virtud de la cual se declare el incumplimiento, tal y como airmó este órgano en su pronunciamiento de 5 de marzo de 1996, Brasserie de Pêcheur y Factortame, C-46/93 y 48/93 (CALVO VERGEZ, 2014, pág. 22).
En su demanda, la recurrente alegó que no era una operadora de telecomunicaciones, es decir, que no realizaba ninguna actividad de suministro de servicios de telecomunicación y no era titular de redes de telecomunicación a las que tuviesen acceso, uso o interconexión otras compañías, ni tampoco lo era de derechos de uso, acceso o interconexión a estas. Por tanto, no pudo nunca ser considerada sujeto pasivo de la referida tasa ya que no era titular ni disponía ni utilizaba ninguna red e instalación que transcurriera por el dominio público local.
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A juicio de la demandante, y frente a lo argumentado por el Consejo de Ministros, en el presente caso se veriicaban todos los requisitos establecidos por la jurisprudencia del TJUE -como por la normativa interna- para que pudiera apreciarse la responsabilidad por acción u omisión normativa de los Estados miembros. En este sentido, se airma que el Texto Refundido de la Ley Reguladora de Haciendas Locales (TRLRHL) había permitido (arts. 20, 23 y 24) a los entes locales exigir la tasa por ocupación y aprovechamiento especial del dominio público local a los operadores de telefonía móvil, fueran estos titulares o no de las redes que ocu-pan el dominio público municipal (violación suicientemente caracterizada) y que, por ello, la transposición que el Estado español realizó de las referidas Directivas resultó ser inadecuada porque contravenía, en particular, lo dispuesto en el art. 13 de la Directiva 2002/20/CE, de autorización de redes y servicios de comunicacio-nes electrónicas -en adelante Directiva autorización- (relación de causalidad entre la infracción y el daño causado), tal y como este precepto había sido interpretado por el TJUE en su Sentencia de 12 de diciembre de 2012. Subsidiariamente, la actora solicitó que, dada la forma compuesta en que intervienen el Estado y el Ayuntamiento para llevar a efecto la imposición local de tasas por utilización de dominio público, debía declararse por el Tribunal una suerte de responsabilidad solidaria del Estado con el Ayuntamiento.
A la vista del título de imputación de la responsabilidad patrimonial del Estado ijado por la demandante en su recurso -a saber, que el origen y la causa del daño se halla, al contrario de como pretende el Consejo de Ministros, en el texto normativo estructural del ámbito de la imposición municipal, es decir, en el TRLRHL, y no en las Ordenanzas aprobadas por el Ayuntamiento (aun repuntándolas también contrarias al Derecho Europeo)-, y tras recordar en su fundamentación cuáles son las bases de la responsabilidad patrimonial del Estado miembro de la UE por infracción del derecho comunitario sentadas en la citada sentencia Bras-serie du Pêcheur SA, el TS centró sus esfuerzos argumentativos en demostrar la no concurrencia del requisito de la infracción suicientemente caracterizada del Derecho de la UE -en concreto, de los límites que al respecto impone la Directiva autorización- por parte de la legislación estatal sobre la imposición de cánones o tasas por utilización del dominio público local en relación a las redes de teleco-municaciones, esto es, por el TRLHL.
En esencia, el Alto Tribunal recuerda (FD 8º) que el marco legal que habilita a los Ayuntamientos para acordar la imposición en el ámbito de las tasas por ocupa-ción del dominio público local, en cuanto afecten a los servicios de telecomuni-caciones, no es solo el TRLRHL, sino también la Ley 32/2003, de 3 de noviembre, General de Telecomunicaciones (LGTel), que traspuso al derecho español el con-junto de Directivas en materia de telecomunicaciones (entre ellas, las Directivas 2002/19, 2002/20 (Directiva autorización), 2002/21, y 2002/22) y que contiene
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unas reglas especíicas para el caso de imposición derivada del tendido de redes de telecomunicaciones en el dominio público, entre otras, que las tasas por ocu-pación del dominio público quedarán delimitadas por su objeto, que es, según el art. 49 de la LGTel, "(...) la instalación de redes de comunicaciones electrónicas (...)", precepto que no permitiría entender que se pueda gravar con tasas (cánones, en la terminología de las Directivas) algo distinto a la instalación de las redes, de forma que el uso de estas redes, tanto por su titular como por terceros que pu-dieran acceder por derechos de uso, acceso o interconexión, queda al margen de la habilitación para la imposición de tasas que contiene la LGTel, en transposición de la Directiva 2002/20. En conclusión, para el TS no existe infracción del Derecho Europeo por la legislación del Estado a que la actora atribuye tal efecto -el TRL-RHL-, no pudiéndose airmar, tampoco, la relación de causalidad entre la legislación estatal y el perjuicio que se dice sufrido por la actora con las liquidaciones por tasas municipales por ocupación del dominio público. Por todo lo anterior, desestimó el recurso contencioso-administrativo interpuesto por Telefónica, re-chazando así la solicitud de indemnización por responsabilidad patrimonial al Estado legislador.
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