Reseña de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas
| Autor | José María Miranda Boto |
| Cargo | Universidad de Santiago de Compostela. |
| Páginas | 205-220 |
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La actividad del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas en materia social, entre enero y julio de 2007, ha estado marcada por una notable abundancia de sentencias dictadas en recur- sos por incumplimiento, cuyo número ha venido a superar al de cuestiones prejudiciales. El cumplimiento relativamente reciente del plazo de transposición de varias Directivas de considerable calado puede explicar esta profusión. En lo que a las cuestiones prejudiciales se refiere, destaca la considerable cantidad de sentencias sobre libre circulación, consagradas eso sí a aspectos laterales, frente a la escasez de sentencias en otros campos, normalmente más prolíficos, como puede ser el de la Seguridad Social de los trabajadores que se desplazan. Merece la pena así mismo señalar la resolución de un recurso de anulación planteado por Polonia, puesto que este procedimiento es muy poco frecuente en el ámbito social.
Aunque el Informe Veil señaló en 1997 que, salvo contadas excepciones, existía un marco legislativo que garantizaba la libertad de circulación de las personas y que la mayoría de los problemas con los que se encontraban las personas podían resolverse sin necesidad de cambiar la legislación, lo cierto es que este campo sigue siendo un semillero constante de litigios, que van proporcionando al Tribunal ocasiones para perfeccionar esta libertad fundamental. Los Page 206aspectos estudiados, ciertamente, se van alejando del núcleo central de la materia y lo discutido son, en buena medida, campos colaterales, pero que no dejan de tener una relativa importancia en la construcción de una futura ciudadanía europea.
La sentencia de 11 de enero de 2007, Lyyksi, asunto C-40/05, estudió el complejo caso de un ciudadano sueco, residente en Finlandia donde trabajaba como docente, que solicitó tomar parte en un curso de formación especial para profesores que se impartía en Suecia de forma temporal. Tal petición fue denegada por no residir ni trabajar en Suecia, requisito que el órgano judicial encargado de resolver el litigio subsiguiente consideró que podía contravenir el Derecho comunitario.
Partiendo del hecho de que el acceso a la formación profesional queda incluido en el ámbito del Derecho comunitario1, con independencia de su carácter permanente o temporal, el Tribunal entró a analizar el asunto desde el punto de vista de la libre circulación. Para ello, descartó el invocado artículo 12 TCE, conforme a su asentada doctrina sobre el carácter residual de éste2, que debe ser preterido frente a otros preceptos que desarrollan aspectos específicos de la libre circulación, como el artículo 39 TCE. En tal marco jurídico debía resolverse el delicado equilibrio entre la prohibición de la discriminación por razón de nacionalidad que podría derivarse del hecho de que es más fácil para un ciudadano sueco acceder a esos cursos y los intereses legítimos y de alcance general que podrían justificar tal situación3, en este caso la mejora del sistema educativo.
El Tribunal consideró que no se habían aportado datos suficientes para resolver con exactitud la cuestión y planteó una respuesta en términos generales, declarando la compatibilidad con el Derecho comunitario del sistema objeto de examen, siempre que no condujera a la exclusión automática de quienes se encontraran fuera de Suecia, pero tuvieran facilidades para completar el periodo formativo en ella.
La sentencia de 24 de mayo de 2007, Comisión contra Portugal, asunto C-43/06, estudió el incumplimiento portugués en la transposición de la Directiva 85/834/CEE, relativa a la formación de los arquitectos. El motivo alegado por la Comisión era la exigencia a los arquitectos provenientes de otros países de realizar un examen para ingresar en el correspondiente colegio profesional y poder así ejercer su profesión. Este examen no tendría en cuenta los realizados en otros países de la Comunidad y de ahí el presumible incumplimiento. El Tribunal admitió estas alegaciones, señalando que el examen era contrario al reconocimiento automático de diplomas profesionales que la directiva pretendía instaurar en el sector. Los argumentos portugueses sobre la vinculación entre el examen y la realización de prácticas, admitidas por la directiva, fueron descartados en la sentencia, al no encontrar conexión alguna entre ambos.
A su vez, la sentencia de 18 de julio de 2007, Polonia contra Parlamento y Consejo, asunto C-460/05, recogió el único recurso de anulación resuelto en el periodo estudiado. La disposición comunitaria impugnada era la Directiva 2005/36/CE, relativa al reconocimiento de cualificaciones profesionales, en sus contenidos referentes a los enfermeros de cuidados generales y las comadronas. El Acta de Adhesión de 2003 había recogido requisi- Page 207tos especiales para el ejercicio de estas profesiones por parte de titulados polacos, puesto que su formación no se correspondía con los mínimos existentes en la Comunidad. Estos requisitos se mantuvieron en la Directiva de 2005. Polonia, a través del recurso, pretendía el reconocimiento de un trato igual al de cualquier otro Estado, alegando una insuficiente motivación del mantenimiento de las reglas especiales. El Tribunal acogió sin embargo los argumentos del Parlamento y del Consejo, que señalaban que al no haberse producido modificación alguna en el régimen existente no era precisa una motivación especial4. El hecho de que la Directiva fuera un texto de refundición que unificaba, sin modificarlos, los textos ya existentes reforzó este razonamiento, puesto que se limitaba a confirmar lo ya existente.
Los asuntos relacionados con la fiscalidad de quienes ejercitan las libertades fundamentales van en aumento y cada día ocupan una parte más relevante de la tarea del Tribunal de Justicia, como se verá en este apartado y en el próximo epígrafe, a propósito de la libre prestación de servicios. Si bien los impuestos directos no son competencia comunitaria en modo alguno, la doctrina del Tribunal de Justicia ha insistido en que los Estados deben respetar el Derecho comunitario al ejercer sus competencias propias en esta materia5. Una cuestión prejudicial y dos recursos por incumplimiento tocan el tema a propósito de la libre circulación de trabajadores.
La primera es la sentencia de 18 de julio de 2007, Lakebrink, asunto C-182/06, sobre un matrimonio de alemanes residentes en Ale- mania, pero que desempeñan sus trabajos por cuenta ajena en Luxemburgo, a quienes no se tuvieron en cuenta, a la hora de liquidar su impuesto sobre la renta en el Gran Ducado, los rendimientos negativos derivados de unos inmuebles de su propiedad situados en Alemania. Tal omisión fue considerada en el marco del litigio original como potencialmente contraria al artículo 39 TCE, puesto que los residentes en Luxemburgo, de cualquier nacionalidad, sí podrían haber incluido tales rendimientos en sus liquidaciones.
El Tribunal situó la discusión en el ámbito de este precepto, distinguiendo entre las diferencias de trato en materia de ventajas fiscales que están admitidas a propósito de la renta de los no residentes y las discriminaciones prohibidas por el Tratado. Se daría una de éstas cuando la situación personal y familiar de un no residente que obtuviera la mayor parte de sus ingresos y casi la totalidad de sus ingresos familiares en un Estado miembro distinto del de su residencia no fuera tenida en cuenta en el Estado de residencia ni en el Estado de empleo, como sucedía en el caso estudiado. Por este motivo la legislación fiscal fue declarada contraria al Derecho comunitario.
La sentencia de 30 de enero de 2007, Comisión contra Dinamarca, asunto C-150/04, analizó la articulación entre varias de las libertades fundamentales y la legislación danesa que establecía la aplicación de desgravaciones y exenciones fiscales a las aportaciones abonadas en virtud de pólizas suscritas con promotores de planes de pensiones establecidos en Dinamarca, sin conceder ninguna ventaja fiscal de este tipo a las aportaciones abonadas con arreglo a pólizas suscritas con promotores de planes de pensiones establecidos en otros Estados miembros.
El Tribunal consideró que esta legislación disuadía a trabajadores, tanto por cuanta ajena como por cuenta propia, provenientes de otros Estados miembros de desplazarse a Dinamarca. Ante la alegación danesa que Page 208justificaba este régimen para evitar la evasión fiscal y mantener el equilibrio tributario en el país6, la sentencia señaló que existen métodos de control menos gravosos para los trabajadores, por lo que la medida resultaba desproporcionada y contraria al Derecho comunitario. Los argumentos sobre la coherencia del sistema tributario fueron igualmente descartados, por ser su eficacia real muy limitada.
En una línea similar, la sentencia de 5 de julio de 2007, Comisión contra Bélgica, asunto C-522/04, estudió las presuntas vulneraciones de la libre circulación de personas y de la libre prestación de servicios derivadas de la legislación belga sobre planes de pensiones. En síntesis, la Comisión reprochaba al Estado, en primer lugar, supeditar la deducción de las primas que había de abonar el empresario con arreglo a un seguro complementario de vejez y de fallecimiento, así como la reducción impositiva en relación con las primas abonadas por el contribuyente, al requisito de que se abonasen a una compañía de seguros o a una institución de previsión establecidas en Bélgica. En segundo lugar, se atacaba la obligación de tributación de los capitales o de los valores de rescate constituidos mediante contribuciones abonadas por el empresario o por el contribuyente en relación con un seguro de pensión complementaria que se transfieren a un fondo de pensiones o a un organismo de seguros establecido en el extranjero. Por último, el deber formal de las compañías de seguros extranjeras de designar a un representante residente en Bélgica comprometido personalmente al pago del tributo anual sobre los contratos de seguro era considerado desproporcionado respecto de la necesidad de garantizar el pago de dicho tributo. Todas estas observaciones fueron aceptadas por el Tribunal, declarándolas contrarias a la libre prestación de servicios por su carácter desproporcionado y claramente per- judicial para las empresas no establecidas en Bélgica.
En lo que concierne a la libre circulación de personas, el Tribunal atacó la negativa a conceder el derecho a deducir las primas que ha de abonar el empresario con arreglo a un seguro complementario de vejez y de fallecimiento cuando se abonan a una compañía de seguros o a una institución de previsión que no están establecidas en Bélgica. En la misma línea, consideró que no conceder una reducción impositiva en relación con las primas abonadas por el contribuyente de un seguro complementario de vejez y de fallecimiento o de una pensión complementaria a organismos establecidos en otros Estados miembros puede disuadir a los trabajadores por cuenta ajena y por cuenta propia de ejercer su derecho a circular libremente por otro Estado miembro.
Dos sentencias de Gran Sala, ambas de 18 de julio de 2007, han analizado el régimen que debe aplicarse a estas prestaciones, ambas a partir de litigios originados en Ale- mania. Dado que el razonamiento judicial se ha basado en el Reglamento (CEE) nº 1612/68, por la consideración de ventaja social que tienen dichas ayudas, se ha elegido estudiarlas bajo el epígrafe de Libre circulación.
La primera sentencia, Hartmann, asunto C-212/05, estudió el caso de una ciudadana austriaca sin ocupación, casada con un ciudadano alemán que trabajaba en Alemania, residentes ambos en Austria, a la que había sido denegada una prestación alemana de crianza. El motivo indicado por la autoridad nacional era la falta de residencia en Alemania y la carencia de la condición de trabajador migrante del marido, ya que su empleo actual era el mismo que cuando residía en Alemania.
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El Tribunal comenzó su argumentación descartando la última razón, al considerar que sí era trabajador migrante a los efectos del Reglamento (CEE) nº 1612/68, puesto que ejercía constantemente su derecho a la libre circulación al pasar a trabajar de Austria a Alemania, con independencia de que su primer desplazamiento de Alemania a Austria no hubiera tenido carácter profesional7. Enmarcada así la cuestión, la prohibición de discriminación por razón de nacionalidad desarrollada ampliamente en el artículo 7 del Reglamento entraba en el caso con todo su potencial.
Ya había declarado anteriormente el Tribunal8 que la prestación de crianza discutida era una ventaja social a los efectos del Reglamento, a pesar de la oposición de algunos Estados que consideraban abusivo que un trabajador fronterizo pudiera beneficiarse de estas prestaciones en un Estado distinto al de residencia. La sentencia, no obstante, empleando los considerandos del propio Reglamento como guía de interpretación, señaló que las ventajas tienen que otorgarse también a este tipo de trabajadores9. En cuanto al requisito de residencia, el Tribunal señaló que la legislación alemana sí permitía la concesión a quienes residieran fuera de Alemania, siempre que desempeñaran en este país una actividad que no pudiera considerarse menor o de escasa cuantía.
La sentencia Geven, asunto C-213/05, en cambio, resolvió el caso planteado de forma completamente contraria. La Sra. Geven, nacional holandesa casada con un holandés, residentes ambos en Holanda, trabajó en Alemania después de dar a luz, si bien únicamente entre tres y catorce horas a la semana.
Su solicitud de una prestación de crianza fue rechazada por la Administración alemana, alegando la falta de residencia y la escasa relevancia del trabajo desempeñado. La primera parte de la argumentación de la sentencia fue paralela a la del caso Hartmann. El meollo de esta cuestión era determinar si era objetivamente razonable la exigencia de una conexión real con el mercado de trabajo alemán de al menos quince horas para reconocer la prestación a quienes no residiesen en Alemania.
El Tribunal reconoció que, a pesar de la escasa envergadura de su ocupación, la Sra. Geven tenía condición de trabajadora migrante10. No obstante, dado que el objetivo de las prestaciones de crianza es fomentar la natalidad entre quienes aportan significativamente al mercado de trabajo, la sentencia admitió que es legítimo fijar umbrales mínimos de vinculación para acceder a la percepción de la prestación sin contravenir el Derecho comunitario.
Como se sabe, la libre circulación no es un derecho absoluto, sino que por el contrario tiene unos límites fundamentales en el orden público y la seguridad y salud públicos. Poderosos motivos fundados sobre estas razones pueden conllevar la suspensión de la libertad de movimientos e incluso la expulsión de una persona del territorio de un Estado miembro. La sentencia de 7 de junio de 2007, Comisión contra Países Bajos, asunto C-50/06, estudió el desarrollo de la Directiva 64/221/CEE, que regula estas excepciones, en el Derecho holandés. La causa del litigio eran las denuncias recibidas por la Comisión sobre la aplicación de reglas generales de extranjería en los Países Bajos a los ciudadanos comunitarios.
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A pesar de la aspiración de crear una ciudadanía de la Unión que implique la libertad de residencia de los ciudadanos comunitarios en todos los Estados miembros, este derecho no es absoluto, como el Tribunal ha recalcado repetidas veces11. La directiva mencionada prohibe no obstante expulsar ciudadanos comunitarios de un Estado miembro por una mera condena penal, exigiendo que el sujeto suponga una amenaza real y suficientemente grave que afecte a un interés fundamental de la sociedad de que se trate12. La jurisprudencia del Tribunal ha señalado que las garantías recogidas en la directiva deben ser interpretadas de forma amplia13, incluso cuando los ciudadanos no se encuentren de forma legal en el territorio del Estado miembro. La conclusión del Tribunal fue la inviabilidad de las expulsiones automáticas de los ciudadanos comunitarios. Merece la pena señalar que la sentencia recoge el cambio de actitud de las autoridades holandesas durante el procedimiento, aceptando que el rigor mostrado en la aplicación de las leyes había sido excesivo y aceptando la interpretación ofrecida por el Tribunal.
La separación entre las libertades fundamentales amparadas por el ordenamiento comunitario no es absoluta y en ocasiones aspectos sociales son considerados desde la perspectiva de libertades de carácter más económico que la libre circulación de trabajadores.
La sentencia de 11 de enero de 2007, ITC, asunto C-208/05, resolvió el enfrentamiento entre la Agencia alemana de empleo y una agencia privada de colocación. Conforme a la legislación alemana, determinados trabajadores a los que una agencia privada encontrara un puesto de trabajo recibirían un bono de intermediación para compensar al intermediario, siempre que el contrato implicara afiliación a la Seguridad social y un mínimo de 15 horas semanales de jornada de trabajo. El problema se planteó al colocar a uno de esos demandantes de empleo en los Países Bajos, puesto que la Administración consideró que esa colocación no beneficiaba al mercado alemán de trabajo y carecía por lo tanto de sentido el bono de intermediación.
Conforme a su jurisprudencia14, el Tribunal comenzó recordando que los trabajadores no son los únicos beneficiarios de la libre circulación, sino que los empresarios también se benefician de la libertad fundamental para contratar en el Estado que deseen. De mane- ra adicional, limitar al territorio nacional la actividad de las agencias de colocación supondría restringir la libre circulación de los trabajadores que recurrieran a sus servicios. Resultaría en ese caso un trato menos favorable del que recibirían si hubieran buscado un empleo en su propio país, distinción condenada por el Derecho comunitario15. La conclusión a la que llegó el Tribunal fue que el régimen de las agencias de colocación quedaba amparada por el artículo 39 TCE.
Quedaba por analizar si la falta de beneficio para el mercado alemán constituía una razón objetiva lo suficientemente poderosa para quebrar el régimen de la libre circula- Page 211ción. El primer argumento exhibido por la Administración alemana, la libertad de configuración nacional del fomento del empleo, fue rechazado por el choque de las medidas con la libertad fundamental al no poder justificar beneficio objetivo alguno. El segundo argumento, que se centraba en el perjuicio para el Sistema alemán de Seguridad Social ocasionado por financiar la exportación de cotizantes16, fue nuevamente rechazado, al considerar que el Tribunal que el perjuicio era cuantitativamente insignificante, señalando por añadidura que el trabajador colocado en el exterior representaba una carga menos para el sistema de protección por desempleo. En último lugar, el motivo fundado en la pérdida de mano de obra cualificada fue denegado por su carácter absoluto, ya que el Tribunal sólo le reconoció validez en circunstancias muy determinadas que sí justificarían una restricción de la libre circulación.
La concreta cuestión sobre si los bonos de intermediación debían considerarse o no ayudas de Estado no fue contestada por el Tribunal, al carecer de datos suficientes sobre su funcionamiento. A su vez, la cuestión referida a la libre prestación de servicios proporcionó un amparo adicional a la agencia de colocación, puesto que la sentencia señaló que esta libertad fundamental también quedaba infringida por el régimen alemán. La posibilidad de extender las actividades a otros Estados miembros quedaría severamente limitada si el beneficio del bono fuera denegado. La sentencia concluyó con un recordatorio de la doctrina de la interpretación conforme y el deber de abstenerse de aplicar disposiciones nacionales contrarias al Derecho comunitario.
La voluminosa sentencia de 18 de julio de 2007, Comisión contra Alemania, asunto C- 490/04, estudió diversos aspectos de la legislación alemana que la Comisión consideraba contrarios a la libre prestación de servicios17. El primero de ellos se refería a la obligación de las empresas no establecidas en Alemania de cotizar al fondo alemán de vacaciones, aunque sus trabajadores desplazados gozasen de una protección comparable en el Estado donde se hallase establecida la empresa. El Tribunal no consideró probada tal inter- pretación, sino que dio la razón a Alemania, que señalaba que esa doble carga económica no se daba en la realidad, sino que era una mera apariencia formal.
El segundo desacuerdo señalado por la Comisión se refería a la obligación para las empresas extranjeras de traducir al alemán determinados documentos, entre ellos el contrato de trabajo, en caso de desplazamiento de trabajadores18. La institución comunitaria consideraba desproporcionada esta exigencia, entendiéndola como un obstáculo administrativo a la libertad de desplazamiento. El Tribunal aceptó que, en efecto, la exigencia era una restricción a la libertad fundamental, pero que era adecuada al objetivo que pretendía cumplir, esto es, la protección de los trabajadores en determinados sectores, como ya había señalado en repetidas ocasiones19. La exigencia de traducción hace posible el control in situ de las condiciones de los trabajadores desplazados, que se vería enormemente dificultado si la documentación se mantuviera en la lengua de origen.
En cambio, la tercera denuncia de la Comisión sí fue aceptada. La obligación impuesta a Page 212las empresas de trabajo temporal no establecidas en Alemania de declarar a las autoridades competentes no sólo la cesión de un trabajador a una empresa cesionaria, sino también cualquier cambio de afectación de este trabajador de una obra a otra, que no se exigía a las empresas de trabajo temporal alemanas, fue considerada contraria al Derecho comunitario. El Tribunal consideró esta distinción claramente discriminatoria, puesto que no había podido probarse elemento alguno de orden público o seguridad y salud públicas que las justificasen, como admite el Tratado de la Comunidad Europea.
La compleja sentencia de 25 de enero de 2007, Meindl, asunto C-329/05, estudió la situación de un austriaco, trabajador por cuenta propia en Alemania donde reside, casado con una austriaca, residente en Austria y sin ocupación efectiva, a quienes se denegó la posibilidad de tributar conjuntamente en Alemania. Las razones señaladas en la legislación alemana era que, en función de una prestación por maternidad recibida por la esposa en Austria y considerada en este país como exenta de impuestos, el matrimonio obtenía menos del 90% de sus ingresos en Alemania20 y que la prestación superaba los topes de exención permitidos.
Si bien la jurisprudencia del Tribunal ha admitido como justificadas determinadas distinciones tributarias entre residentes y no residentes21, en este caso el Sr. Meindl residía en Alemania, por lo cual no cabía aplicar tal distinción. De ahí siguió la construcción de una línea de razonamiento que reconocía la discriminación indirecta por razón de nacionalidad que estaba sufriendo. Si su cónyuge residiera en Alemania (lo cual es ciertamente más sencillo para un alemán que para un austriaco) sí podría beneficiarse de la tributación conjunta.
Como se sabe, el artículo 10 del Reglamento (CEE) nº 1408/71 permite exceptuar de su ámbito de aplicación determinadas prestaciones especiales no contributivas y ligarlas a un requisito de residencia. La sentencia de 16 de enero de 2007, Pérez Naranjo, asunto C- 265/05, contribuye a deslindar con mayor precisión esa noción a partir del caso de un ciudadano español, residente en España, que percibía una pensión de jubilación derivada de su tiempo de trabajo en Francia, y que solicitó un subsidio complementario de jubilación22. Al no residir en Francia, le fue denegado en atención a su carácter de prestación especial excluida del Reglamento, carácter impugnado por el perjudicado.
Para resolver la cuestión, el Tribunal analizó en primer lugar la naturaleza "especial" de la prestación, que se fundamenta, conforme a la jurisprudencia comunitaria, en su finalidad, puesto que debe reemplazar o completar una prestación de seguridad social y tener carácter de ayuda social justificada por razo- Page 213nes económicas y sociales y establecida en una normativa que defina criterios objetivos23. El subsidio discutido encajaba perfectamente en estos parámetros, a juicio del Tribunal.
El segundo nivel de análisis versaba sobre el carácter no contributivo, derivado del modo de financiación real de la prestación, distinguiendo entre cotizaciones o fondos públicos24. En el caso estudiado, el subsidio complementario es abonado por el Fondo Nacional de Solidaridad, que se financia esencialmente por la contribución social generalizada y por la contribución social de solidaridad a cargo de las sociedades. El punto de discusión era la primera fuente, asimilada por el demandante a una cotización de Seguridad social, lo que excluiría el carácter no contributivo. Para descartar tal argumento el Tribunal señaló que sólo representaba una parte del total del volumen de financiación, minoritaria frentes a las fuentes públicas alternativas, destinándose además a sostener otra clase de prestaciones. Al indicar que el subsidio discutido era sólo una de las múltiples prestaciones abonadas por el Fondo, el Tribunal denegó la existencia de vínculo alguno entre el pago de la contribución social y la percepción posterior del subsidio o su cálculo. Todo ello llevó al Tribunal a afirmar la naturaleza no contributiva, en principio, del subsidio, remitiendo al órgano jurisdiccional nacional la tarea de comprobarlo.
No es una situación extraña en el mercado comunitario de empleo el hecho de que un trabajador se desplace a un Estado en busca de trabajo y deje a su familia en su Estado de origen. Diversas sentencias han ido reconociendo una amplia protección a estas situaciones, con el claro objetivo de favorecer el desplazamiento de los trabajadores. La sentencia de 18 de enero de 2007, Celozzi, asunto C-332/05, aborda un nuevo aspecto de los problemas originados por estas situaciones, como es el derivado del cálculo de una prestación por enfermedad en función de la convivencia real de los familiares. En este sentido, el régimen alemán de protección de la incapacidad temporal por enfermedad adjudicaba a los trabajadores en la situación descrita la misma categoría tributaria a quienes estaban separados legalmente de sus cónyuges, en lugar de a quienes convivan con su familia, reduciendo de forma apreciable la prestación recibida.
Para resolver la cuestión, el Tribunal retomó su elaborada jurisprudencia sobre la prohibición de discriminación por razón de nacionalidad, construida en torno al artículo 39 TCE y al artículo 3 del Reglamento (CEE) nº 1408/71 en materia de Seguridad Social25. Atendiendo a las circunstancias del cálculo, la sentencia consideró que en efecto afectaba más a los nacionales de otros Estados miembros que a los propios nacionales e implicaba, por consiguiente, el riesgo de perjudicar a los primeros. Los argumentos a favor de la simplificación de los trámites administrativos presentados por la autoridad alemana fueron descartados por considerarse excesivamente rigurosos. De la misma forma, las dificultades para conseguir la revisión de esta situación y su corrección retroactiva fueron juzgadas excesivas y contrarias al Derecho comunitario.
Es éste un campo de habitual abundancia jurisprudencial26. Sin embargo, en los prime- Page 214ros meses de 2007 sólo puede destacarse la sentencia de 21 de junio de 2007, Jonkman y otros, asuntos acumulados C-231/06 a C- 233/06, referida a una de las directivas laterales del ordenamiento comunitario, la 79/7/CEE, relativa a la aplicación progresiva del principio de igualdad de trato entre hombres y mujeres en materia de seguridad social. Nuevamente salen a la luz problemas con el cálculo de pensiones de personal femenino de la línea aérea belga SABENA. Tras las sentencias Defrenne, la normativa oportuna se había modificado para corregir retroactivamente las discriminaciones detectadas entre mujeres y hombres, pero las demandantes en el litigio ahora estudiado consideraban que el remedio no era suficiente.
La sentencia no acogió completamente las pretensiones de ninguna de las partes. En primer lugar, consideró admisible conforme a la directiva la exigencia del pago retroactivo de cotizaciones, en una línea jurisprudencial que se puede entender consolidada27. En cambio, la imposición de un tipo de interés particularmente elevado a estas cotizaciones (un 10%) fue considerada discriminatoria, ya que colocaba a las trabajadoras que deseaban acceder al régimen discutido en una situación perjudicial e injustificada. De la misma forma, la exigencia de que el reajuste se hiciera en un único pago fue considerada discriminatoria, puesto que volvía imposible satisfacer tal cantidad, que en ocasiones se igualaba con el importe de la pensión anual.
La segunda parte de la sentencia, aclaradas las cuestiones materiales, se centró en las consecuencias que tienen las declaraciones de incompatibilidad con el Derecho comunitario para los jueces y las autoridades nacionales. Reafirmando algunos de sus pronunciamientos más conocidos, el Tribunal señaló la necesidad de garantizar el respeto del Derecho comunitario a través de adaptaciones lo más rápidas posible y de la inaplicación de las normas nacionales consideradas discriminatorias.
La primera de ellas fue la sentencia de 18 de enero de 2007, Confédération générale du travail y otros¸ asunto C-385/05, que estudió la compatibilidad con el Derecho comunitario del Decreto Legislativo francés nº 2005/892 relativo al cómputo del número de trabajadores de plantilla de las empresas. En él se disponía, en síntesis, que los trabajadores menores de 26 años contratados más allá de una determinada fecha no serían computados para determinar el tamaño de la plantilla, lo cual a juicio de los demandantes en el litigio originante podía ir tanto contra la Directiva 98/59/CE (despidos colectivos) como contra la Directiva 2002/14/CE (marco general de información y consulta).
El Tribunal comenzó su razonamiento a propósito de esta última, señalando que los Estados son libres de crear reglas específicas de cálculo del número de trabajadores, como de hecho hacía la norma francesa para los trabajadores a tiempo parcial o con contratos de duración determinada. Ahora bien, no pueden por el contrario apartar a sujetos que la Directiva ha incluido en su ámbito de aplicación, puesto que las excepciones están tasadas y deben ser interpretadas restrictivamente28.
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Los argumentos sobre la Directiva 98/59/CE siguieron una trayectoria similar poniendo de manifiesto que los umbrales de cálculo establecidos por la norma comunitaria sólo pueden ser alterados por los Estados para otorgar una protección reforzada, conforme a la lógica de las disposiciones mínimas29. Por todo ello, y atendiendo al menoscabo que supondría para el efecto útil de ambas Directivas permitir a los Estados limitar unilateralmente sus efectos, el Tribunal declaró la falta de conformidad de la norma francesa con el ordenamiento comunitario.
Los despidos colectivos fueron retomados monográficamente en la sentencia de 15 de febrero de 2007, Athinaïki Chartopoiia, asunto C-270/05. La cuestión prejudicial tuvo su origen en un litigio en Grecia, donde, a raíz del cierre de una unidad de producción de una empresa y el consiguiente despido de los trabajadores empleados en ella, se cuestionó si la protección dispensada por el ordenamiento griego era conforme a la normativa comunitaria. El núcleo del debate era la definición de "centro de trabajo", puesto que según la interpretación del órgano jurisdiccional nacional podía conducir a la no aplicación de la legislación sobre despidos colectivos.
La caracterización de la unidad de producción, contándose 3 dentro de la misma empresa, era la siguiente: "Cuenta con equipamiento y personal técnico diferente, así como con un responsable de producción que garantiza que el trabajo se ejecute adecuadamente, supervisa el conjunto del funcionamiento de las instalaciones de la unidad y la resolución de las cuestiones técnicas. El funcionamiento de cada una de las unidades de producción no se ve influido por el de las otras. Además, las decisiones sobre los gastos de funcionamiento de cada unidad de producción, las relativas a la adquisición de materiales y al cálculo de costes de los productos se adoptan basándose en los datos enviados por las unidades ante- riormente mencionadas, en la sede de la sociedad, en la que existe una oficina de contabilidad común para el pago de salarios, la elaboración de documentos justificativos y de un balance único".
El Tribunal, en la línea de la sentencia Agorastoudis30, señaló que la noción discutida ha de ser asumida desde un punto de vista comunitario y no nacional. Quedaría incluida dentro de él una entidad diferenciada, en el marco de una empresa, que tuviera cierta permanencia y estabilidad, adscrita a la ejecución de una o varias tareas determinadas y que dispusiera de un conjunto de trabajadores, así como de medios técnicos y un grado de estructura organizativa que le permitiera llevar a cabo esas tareas. Todos esos requisitos se daban en el caso estudiado, por lo que el Tribunal declaró la incompatibilidad del Derecho griego con el comunitario.
La directiva sobre el marco general de información y consulta a los trabajadores está atravesando unos problemas inusitados de transposición en varios países, lo que se ha traducido en diversos recursos por incumplimiento. Las causas materiales del incumplimiento no quedan claras, pues las senten-cias dictadas se limitan a señalar el retraso en la transposición sin indicar cuál es la par-te no trasladada a los ordenamientos nacionales. Quizás debería reformarse la técnica de redacción de esta clase de sentencias, para recoger con mayor amplitud el contenido del dictamen motivado de la Comisión y Page 216permitir así la comparación entre ordenamientos.
En el caso de la sentencia de 1 de marzo de 2007, Comisión contra Italia, asunto C- 327/06, los motivos invocados por Italia eran la necesidad de implicar a los agentes sociales en la transposición, por la especificidad de la materia y su importancia. El Tribunal respondió con su asentada doctrina según la cual los Estados no pueden invocar disposiciones, prácticas o situaciones internas para justificar los incumplimientos31.
En la sentencia de 29 de marzo de 2007, Comisión contra Bélgica, asunto C-320/06, la justificación fue incluso más ligera, ya que Bélgica se limitó a señalar que hacía todo lo posible para que la transposición fuera completada en el menor plazo posible. Dado que el incumplimiento debe ser valorado en el momento de presentación del dictamen motivado de la Comisión en la fase precontenciosa del recurso32, el Tribunal dictó condena contra Bélgica.
No corrió mejor suerte Luxemburgo en la sentencia de 14 de junio de 2007, Comisión contra Luxemburgo, asunto C-321/06. El Estado alegó en este caso que sí había transpuesto la directiva a través de una ley aprobada con posterioridad a la expiración del plazo marcado por la norma comunitaria. El Tribunal, siguiendo la misma doctrina que en el caso anterior, condenó a Luxemburgo, ya no por la transposición insuficiente sino por su retraso.
Por último, España fue condenada en la sentencia de 5 de julio de 2007, Comisión contra España, asunto C-317/06. Los argumentos españoles fueron similares a los belgas, recogiendo la sentencia que "el anteproyecto de ley que contiene las medidas destinadas a efectuar dicha adaptación se está tramitando y se encuentra en la fase gubernamental, previa a su sometimiento al Parlamento". Esta justificación fue rechazada al Tribunal, conforme a la doctrina señalada en dos de las anteriores sentencias. Merece la pena destacar que el proyecto de ley de modificación del Estatuto de los Trabajadores para concordarlo con la directiva fue presentado en el Congreso el 2 de febrero de 200733.
La Directiva 80/987/CE continúa siendo, desde su aprobación, una fuente inagotable de litigios y casi todos los años el Tribunal de Justicia ha de resolver alguna cuestión prejudicial sobre su interpretación. En el caso de la sentencia de 25 de enero de 2007, Robins, asunto C-278/05, el problema se localizaba en la liquidación de una compañía británica declarada insolvente cuyos planes de pensiones fueron reducidos considerablemente. A juicio de los trabajadores perjudicados por esta situación, el Estado debería hacerse cargo de la financiación íntegra de tal reducción, mientras que el Gobierno británico sostenía que no existía obligación alguna de responder de la totalidad de la deuda conforme a la directiva.
El Tribunal acogió el argumento estatal, señalando que la directiva deja a los Estados libertad para configurar sus propios sistemas, permitiéndoles establecer sistemas no financiados directamente por los poderes públicos. En esta línea, la obligación de garantía se limita a un mínimo de protección de los intereses de los perjudicados y no exige una cobertura total, conforme al artículo 8 de la directiva. Ahora bien, el sistema británico conducía a reducciones incluso del 80% de las prestaciones debidas, lo cual fue juzgado Page 217incompatible con el Derecho comunitario. El umbral mínimo de protección no quedaba garantizado, si bien el Tribunal no entró a fijar cuál es el porcentaje que debe ser respetado en cualquier caso.
La cuestión debería reconducirse por lo tanto al terreno de la responsabilidad patrimonial del Estado por incumplimiento del Derecho comunitario. Eso sí, el Tribunal apuntó que ésta cabe únicamente en caso de inobservancia manifiesta y grave, circunstancias que no concurrían en el asunto estudiado, puesto que el sistema había sido aceptado anteriormente por la Comisión en 1995.
Una considerable cantidad de recursos por incumplimiento han sido resueltos en este campo por el Tribunal de Justicia durante los primeros meses de 2007. La sentencia de 10 de mayo de 2007, Comisión contra Bélgica, asunto C-407/06, condenó la falta de transposición de la Directiva 2003/105/CE, relativa al control de los riesgos inherentes a los accidentes graves en los que intervengan sustancias peligrosas. El motivo del incumplimiento fue la transposición parcial llevada a cabo, ya que la región valona sí había cumplido su deber, mientras que faltaba la transposición en la región flamenca, en Bruselas y en el propio nivel federal.
La transposición tardía de la misma directiva fue objeto de condena en la sentencia de 24 de mayo de 2007, Comisión contra Portugal, asunto C-375/06. La justificación portuguesa sobre la inminencia de la publicación de la norma de transposición fue descartada, conforme a la doctrina asentada según la cual el incumplimiento debe ser evaluado en la fecha marcada por el dictamen motivado de la Comisión34.
La sentencia de 24 de mayo de 2007, Comisión contra Austria, asunto C-359/06, recogió nuevamente la doctrina indicada en la anterior sentencia contra Bélgica, a propósito en este caso de la Directiva 2001/45/CE, sobre utilización de equipos individuales de protección. Varios de los Länder no habían llevado a cabo las transposiciones debidas en determinados sectores, por lo cual la república alpina fue condenada. Es doctrina asentada del Tribunal de Justicia que la organización territorial del Estado no puede ser invocada como justificación de la falta de transposición.
El último recurso por incumplimiento en materia de seguridad y salud en el trabajo fue resuelto por la sentencia de 14 de junio de 2007, Comisión contra Reino Unido, asunto C-127/05. El conflicto con las autoridades británicas se remontaba a 1997 por la inclusión en la norma de transposición de la Directiva 89/391/CEE de una cláusula que obligaba al empresario a respetar los deberes impuestos por la normativa, "en la medida en que fuera razonablemente viable". La Comisión sostenía que el mantenimiento de semejante cláusula permitiría al empresario eludir sus responsabilidades en la materia en función del coste de las medidas necesarios, lo cual es contrario al espíritu de la directiva, plasmado en sus considerandos iniciales.
En su defensa, el Reino Unido alegó que las obligaciones impuestas en materia de prevención de riesgos lo son de actividad, no de resultado. Por añadidura, se señalaba que la obligación es de prevenir la producción de daños, no de indemnizarlos cuando se produzcan, cuestión cuya organización queda al albedrío de los Estados. Como argumento adicional, el gobierno británico señaló que la práctica judicial respetaba las obligaciones impuestas por el ordenamiento comunitario, al llevarse a cabo evaluaciones plenamente objetivas. El Tribunal rechazó finalmente los argumentos de la Comisión, negando que exista el deber de implantar un sistema de responsabilidad objetiva del empresario. La sentencia se basó en buena medida en la inca-Page 218pacidad de la Comisión para probar sus alegaciones y no tanto en la aceptación de las alegaciones del Reino Unido.
Como se recordará, la Directiva 2002/ 15/CE sobre ordenación del tiempo de trabajo en el transporte por carretera fue objeto de un recurso de anulación planteado por España y por Finlandia, que el Tribunal de Justicia desestimó en su momento35. En estos meses, tres sentencias en incumplimiento han condenado a tres Estados por su retrasada transposición, entre ellos España.
La sentencia de 24 de mayo de 2007, Comisión contra Luxemburgo, asunto C-364/06, condenó a este país, que sólo alegó en su defensa que la transposición estaba siendo llevada a cabo por el Parlamento. Conforme a la doctrina tantas veces reiterada, tal excusa no fue suficiente para evitar la condena.
En segundo lugar, la sentencia de 21 de junio de 2007, Comisión contra España, asunto C-392/06, rechazó las alegaciones de que la materia estaba siendo consultada con los interlocutores sociales para lograr una transposición concertada36. Como el Tribunal ha indicado en numerosas ocasiones, carece de relevancia que el incumplimiento sea debido a la falta de voluntad, a la negligencia o a las dificultades técnicas37, y de ahí que no quepa alegar situaciones internas como justificación. El Real Decreto 902/2007, de 2 de julio, llevó a cabo, finalmente, la transposición.
Por último, Portugal fue condenado en la sentencia de 28 de junio de 2007, Comisión contra Portugal, asunto C-410/06, a pesar de que los trabajos de transposición estaban avanzados y se esperaba su pronta publicación. Conforme a la doctrina ya señalada, el incumplimiento debe ser evaluado en la fecha marcada por el dictamen motivado de la Comisión, y en tal fecha la transposición no había sido llevada a cabo.
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[1] Por todas, sentencia de 13.02.1985, Gravier, asunto 293/83.
[2] Entre otras, sentencia de 26.11.2002, Oteiza Olazábal, asunto C-100/01.
[3] Entre los orígenes de esta argumentación, la sentencia de 31.03.1993, Kraus, asunto C-19/92.
[4] Una primera plasmación de esta línea en la sentencia de 14.12.2004, Swedish Match, asunto C-210/03.
[5] Por todas, sentencia de 14.02.1995, Schumacker, asunto C-279/93.
[6] Argumentos admitidos en la sentencia de 14.09.2006, Centro di Musicologia Walter Stauffer, asunto C-386/04.
[7] Conforme a la sentencia de 21.02.2006, Ritter- Coulais, asunto C-152/03.
[8] En la sentencia de 12 de mayo de 1998, Martínez Sala, asunto C-85/96.
[9] Como ya había señalado en la sentencia de 27.11.1997, Meints, asunto C-57/96.
[10] Siguiendo la doctrina recogida en la sentencia de 14.12..1995, Megner y Scheffel, asunto C-444/93.
[11] Por todas, la sentencia de 17.09.2002, Baumbast, asunto C-413/99.
[12] Entre otras, la reciente sentencia 27.04.2006, Comisión c. Alemania, asunto C-441/02.
[13] Por todas, la sentencia de 25.07.2002, MRAX, asunto C-459/99.
[14] Sentencia de 07.05.1998, Clean Car Autoservice, asunto C-350/96.
[15] Y reiterada por el Tribunal, entre otras, en la sentencia de 11.07.2002, D'Hoop, asunto C-224/98.
[16] Admitido como limitación por la sentencia de 28.04.1998, Kohll, asunto C-158/96.
[17] Y que ya habían sido estudiados en la sentencia de 25.10.2001, Finalarte y otros, asuntos acumulados C- 49/98, C-50/98, C-52/98 a C-54/98 y C-68/98 a C- 71/98.
[18] En la en la sentencia de 23.11.1999, Arblade y otros, asuntos acumulados C-369/96 y C-376/96, el Tribunal de Justicia declaró que la obligación para las empresas extranjeras de conservar determinados documentos en el territorio del Estado de acogida no puede estar motivada por el objetivo de facilitar en general la misión de control de las autoridades de dicho Estado.
[19] Entre otras, en la sentencia de 27.03.1990, Rush Portuguesa, asunto C-113/89.
[20] Este porcentaje había sido declarado conforme al Derecho comunitario por las sentencias de 14.02.1995, Schumacker (asunto C-279/93) y de 14.09.1999, Gsch- wind (asunto C-391/97).
[21] Entre otras, en la sentencia de 01.07.2004, Wallentin, asunto C-169/03.
[22] Este subsidio había sido examinado en la sentencia de 24.02.1987, Giletti y otros, asuntos acumulados 379/85 a 381/85 y 93/86. Posteriormente, el Reglamento (CE) nº 1247/92 modificó el Reglamento (CEE) nº 1408/71 en esta cuestión para alterar la doctrina establecida.
[23] Entre otras, véase la sentencia de 29.04.2004, Skalka, asunto C-160/02.
[24] Un requisito analizado previamente en la sentencia de 06.07.2006, Kersbergen-Lap, asunto C-154/05.
[25] Entre otras, sentencias de 25.06.1997, Mora Romero, asunto C-131/96 y de 21.09.2000, Borawitz, asunto C124/99.
[26] Véase, como síntesis de la actividad más reciente, A. DE LA PUEBLA PINILLA, "Reseña de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas en materia de igualdad", RMTAS, 67, 2007, págs. 301 y ss.
[27] Entre otras, sentencia de 28.09.1994, Fisscher, asunto C-128/93.
[28] Para construir estos razonamientos, el Tribunal recurrió a los precedentes de las sentencias de 09.09.2003, Jaeger, C-151/02, y de 04.07.2006, Adeneler y otros, C-12/04.
[29] La sentencia en incumplimiento de 08.06.1994, Comisión/Reino Unido, C-383/92, proporcionó antecedentes al Tribunal para la resolución.
[30] LSentencia de 07.09.2006, Agorastoudis y otros, asuntos acumulados C-187/05 a C-190/05.
[31] Por todas, sentencia de 10.06.2004, Comisión c. Italia, asunto C-87/02.
[32] Entre otras, sentencia de 11.10.2001, Comisión c. Austria, asunto C-110/00.
[33] BOCG. Congreso de los Diputados Núm. A-124- 1 de 09/02/2007 Pág.1.
[34] Entre otras, sentencia de 14.09.2004, Comisión contra España, asunto C-168/03.
[35] Sentencia de 09.09.2004, España y Finlandia c. Consejo, asuntos acumulados C-184/02 y C-223/02.
[36] Este retraso ya había sido denunciado por J. CABEZA PEREIRO, "¿Para cuándo la transposición de la directiva de ordenación del tiempo de trabajo en los transportes por carretera", AS¸ 15, 2005.
[37] Recientemente, en la sentencia de 24.06.2004, Comisión c. Francia, asunto C-269/02.
