Tribunal Constitucional. Pleno. Sentencia 179/1994, de 16 de junio de 1994
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Boletin Oficial del Estado num 163, Suplemento, de 9 de julio de 1994
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TRIBUNAL CONSTITUCIONAL. Pleno. Sentencia 179/1994, de 16 de junio de 1994. Cuestiones de inconstitucionalidad 526/1991, 571/1992 y 1971/1992 (acumuladas). En relación con la Base Cuarta de la Ley de 29 de junio de 1911, del art. 1 del Decreto-ley de 26 de julio de 1929 y de las disposiciones adicionales novena de la Ley 9/1983, de 13 de julio, de Presupuestos Generales del Estado para 1983, trigésima cuarta de la Ley de Presupuestos Generales del Estado para 1986, y vigésima quinta de la Ley 21/1986, de 23 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 1987. Votos particulares (*)
El Pleno del Tribunal Constitucional, compuesto por don Miguel Rodríguez-Pinero y Bravo-Ferrer, Presidente; don Luís López Guerra, don Fernando García-Mon y González-Regueral, don Carlos de la Vega Benayas, don Eugenio Díaz Eimil, don Vicente Gimeno Sendra, don José Gabaldón López, don Rafael de Mendizábal Allende, don Julio Diego González Campos, don Pedro Cruz Vi-Halón y don Caries Viver Pi-Sunyer, Magistrados, ha pronunciado
EN NOMBRE DEL REY la siguiente
En las cuestiones de inconstitucionalidad acumuladas núms. 526/91, 571/92 y 1.971/92, promovidas la primera de ellas por la Sala de lo Conten-cíoso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana y las dos siguientes por la Sala de lo Contencioso-Administrativo (con sede en Sevilla) del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, por supuesta inconstitucionalidad de la Base Cuarta de la Ley de 29 de junio de 1911, del art. 1 del Decreto-ley de 26 de julio de 1929 y de las Disposiciones adicionales novena de la Ley 9/1983, de 13 de julio, de Presupuestos Generales del Estado para 1983, trigésima cuarta de la Ley de Presupuestos Generales del Estado para 1986, y vigésima quinta de la Ley 21/1986, de 23 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 1987. Han comparecido y formulado alegaciones el Fiscal General del Estado y el Abogado del Estado y ha sido Ponente el Magistrado don Eugenio Diez Eimil, quien expresa el parecer del Tribunal.
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El 7 de marzo de 1991 tuvo entrada en el Registro de este Tribunal un escrito del Presidente de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana remitiendo testimonio de los autos del recurso contencioso-administrativo núm. 2.130/89 y adjuntando certificación del Auto de fecha 15 de febrero de 1991, dictado en dicho procedimiento, por el que se acuerda plantear cuestión de inconstitucionalidad respecto de la Base Cuarta de la Ley de 29 de junio de 1911, del art. 1 del Decreto-ley de 26 de julio de 1929 y de las Disposiciones adicionales novena de la Ley 9/1983, de 13 de julio, y vigésima quinta de la Ley 21/1986, de 23 de diciembre, por posible infracción de los arts. 22 y 134.7 de la CE.
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El recurso contencioso-administrativo núm. 2.130/89 se incoó como consecuencia de la de manda planteada por la entidad «Istobal, S. A.» contra la resolución del Tribunal Económico-Administrativo Regional (T.E.A.R.) de Valencia, de 27 de julio de 1989, por la que el referido órgano acordó abstenerse de enjuiciar la reclamación in terpuesta contra la liquidación girada por la Cá mara Oficial de Comercio, Industria y Navegación de Valencia. Conclusas las actuaciones, la Sala, tras la observancia del pertinente trámite de audiencia para alegaciones dado a las partes y al Ministerio Fiscal, dictó el ya señalado Auto de 15 de febrero de 1991 de planteamiento de la cuestión.
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En el Auto, la Sala manifiesta que procede elevar cuestión de inconstitucionalidad «sobre la Base Cuarta de la Ley de 29 de junio de 1911 y el art. 1 del Decreto-ley de 26 de julio de 1929, en cuanto establecen implícitamente la asocia ción obligatoria a las Cámaras de Comercio, In dustria y Navegación, así como sobre la Disposición adicional novena de la Ley 9/1983, de Presupuestos Generales del Estado para 1983 y DisposiciónPage 150 adicional vigésima quinta de la Ley de Presupuestos Generales del Estado para 1987, en cuanto pudieran vulnerar el derecho de libre asociación (...), y en cuanto a las leyes presupuestarias además la prohibición de crear o modificar tributos a través de una Ley de Presupuestos establecida en el art. 134.7 de la Constitución».
Dos son, pues, los posibles motivos de inconsti-tucionalidad que plantea la Sala, razonando, a tal efecto, lo siguiente:
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Como punto de partida se señala que el análisis de la evolución normativa del recargo establecido en favor de las Cámaras de Comercio, Industria y Navegación [Bases Cuarta y Quinta de la Ley de 29 de junio de 1911; arts. 17 y 68 del Decreto-ley de 26 de julio de 1929; arts. 35 y 36 del Reglamento General, aprobado por Decreto de 2 de mayo de 1974; Disposición adicional quinta de la Ley del Impuesto sobre la Renta de 8 de septiembre de 1978 y las diversas Leyes de Presupuestos Generales del Estado desde 1981 hasta 1989, culminando con el Real Decreto-ley de 29 de diciembre de 1989 (art. 24), sobre medidas urgentes en materia presupuestaria, financiera y tributaria, y posterior Ley 5/1990, de 29 de junio (art. 20)], permite concluir que, de conformidad con la cobertura legal que le da la Ley de 1911, dicho recargo -o recurso- grava el mero ejercicio de la actividad comercial o industrial y no los beneficios. Sin embargo, la evolución de la Contribución Industrial y de la de Utilidades hizo que el Reglamento de 1974, en su art. 36, se separa de la línea mantenida por las normas legales que le prestaban cobertura y extendiera el hecho imponible más allá del mero ejercicio del comercio a aquellos tributos que gravan los beneficios obtenidos por el mismo. La consecuencia de aplicar a dicho precepto el principio de legalidad tributaria, interpretado según la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, sería la nulidad de pleno Derecho del art. 36 del Reglamento de 1974; tal precepto, o bien fija ex novo el hecho imponible, en cuyo caso vulneraría el principio de reserva de ley, o bien lo modifica y vulnera lo dispuesto en los arts. 26, 27 y 28 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado, 47 de la Ley de Procedimiento Administrativo, y es, por lo mismo, inaplicable conforme al art. 9.3 CE., 1 del Código Civil y 6 de la Ley Orgánica del Poder Judicial.
El argumento expuesto permitiría resolver el recurso, sin necesidad de plantear cuestión de inconstitucionalidad, simplemente por estos motivos de mera legalidad. Sin embargo, la Sala duda de si las Leyes de Presupuestos citadas dan implícitamente cobertura legal a la configuración que del recargo se hace por el Reglamento de 1974.
Señala la Sala cuestionante como premisa la naturaleza tributaria del recargo establecido en favor de las Cámaras; se trata de prestaciones pecuniarias que integran el contenido de obligaciones surgidas en una relación jurídico-pública, para cuya realización se prevé la vía de apremio; la naturaleza tributaria del recurso se ve confirmada por la jurisprudencia y los antecedentes normativos. Rechaza, asimismo, la tesis defendida por la entidad demandada que configura el recurso permanente como prestación patrimonial pública y no tributaria de las previstas en el art. 31.3 CE.; pero, aunque se tratara de una prestación no tributaria, sería de aplicación el art. 134.7 CE., pues no cabe pensar que las distintas prestaciones previstas en el art. 31 CE. tengan una distinta protección desde el punto de vista del principio de legalidad. La naturaleza tributaria del recurso obliga a plantear la constitucionalidad de las disposiciones cuestionadas por posible vulneración del art. 134.7 CE. Invoca la Sala la STC 17/1981, que posibilita «un tratamiento en la Ley presupuestaria de mera adaptación del tributo a la realidad», aun sin norma habilitante; pero a juicio de la Sala existe duda razonable de que nos encontremos ante una mera adaptación, como hubiera sido cambiar la base imponible adaptando el recargo al hacerlo recaer sobre otros impuestos que gravaran el mero ejercicio, y más bien parece o una creación ex novo del tributo, en el supuesto de que se entienda que en la Ley de 1911 no se concretaba el hecho imponible y la base, o en caso contrario una modificación sustancial de dicho tributo tal y como lo configuró esta Ley, que pasa de ser un tributo que grava la actividad a otro que grava el beneficio.
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El segundo motivo que determina la duda de inconstitucionalidad planteada gira sobre la posible inadecuación de la afiliación obligatoria propia de las Cámaras de Comercio, Industria y Navegación a la libertad de asociación en su vertiente negativa -esto es, al derecho a no asociarse- prevista en el art. 22 de la CE. En primer lugar (fundamento de Derecho 5.°), y a los efectos de determinar la naturaleza de estas Cámaras, se recuerda lo establecido en diversos textos normativos [Real Decreto de 1886; Ley de 29 de junio de 1911 (Base 1.a a 3.a); Reglamento General de las Cámaras (art. 1) y lo declarado en el fundamento jurídico 26.4 de la STC 76/1983].
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Seguidamente, en el fundamento de Derecho 6.° se sintetiza la doctrina de las SSTC 132/1989 y 139/1989, a propósito de la constitucionalidad de la afiliación obligatoria a las Cámaras Agrarias, resaltando como conclusión de esa doctrina que, para deducir si el derecho de asociación en su faceta negativa puede ser limitado por la adscripción obligatoria a las entidades corporativas, ha de hacerse un juicio de razonabilidad de los fines públicos que éstas cumplen y de la posibilidad de sustitución de las mismas por otras asociaciones privadas.
De este modo, teniendo presente el juicio que al Tribunal Constitucional le merecieron los fines y funciones asignados a las Cámaras Agrarias (art. 3 del Real Decreto 1336/1977, de 2 de junio), un análisis comparativo de los que son...
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