El tratamiento constitucional de las emisiones de deuda publica en España y en otros paises europeos
| Autor | Migdoio Suárez León |
| Cargo | Licenciado en Derecho por la Universidad de La Habana Colaborador del Area de Derecho Financiero y Tributario |
| Páginas | 163-184 |
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INTRODUCCION
El reflejo de la menor o mayor importancia que las emisiones de Deuda Pública han recibido por parte de los órganos legislativos de España y de otros países europeos queda demostrada en la presencia en los textos constitucionales de preceptos sobre esa materia; tratamiento normativo que, como se verá a continuación, es muy diverso y que puede vincularse con dos factores: la importancia de las emisiones de Deuda Pública como fuentes de ingreso y de las características de las relaciones de la Hacienda Pública con sus acreedores, estando estas últimas determinadas por la forma en que el Estado emisor cumple con sus obligaciones financieras.
Partiendo de dicha diversidad y de la tendencia en el marco europeo a tratar de armonizar las normativas internas en materia de Hacienda Pública de cada país con la política financiera comunitaria, hemos querido exponer el tratamiento que históricamente han recibido las emisiones de Deuda Pública en las constituciones españolas, destacando en cada precepto que se analiza las similitudes y diferencias con otras constituciones europeas. Siendo nuestro objetivo llamar la atención sobre un aspecto cuyo tratamiento constitucional recibe un tratamiento muy diferenciado en países cuyos ciudadanos y entidades financieras desarrollan un creciente intercambio de capitales, lo que obliga a reflexionar si ésta es una situación que puede continuar o que precisa el inicio de un paulatino proceso para que se fijen garantías comunes para los suscriptores de Deuda Pública, máxime cuando la gran mayoría de los países europeos pronto estarán sometidos a una política monetaria, de Deuda Pública y de tipos de interés, común.
En este artículo se destaca que el tratamiento que reciben las emisiones de Deuda Pública en la Constitución española responden a una evolución legislativa y a complejidades muy propias de la Hacienda española, por lo que existen puntos de coincidencia y diferencias con el resto de las Constituciones europeas, circunstancia que debe tenerse en cuenta en cualquier iniciativa que se lleve a cabo para armonizar dichas normas.
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SOBRE EL TRATAMIENTO CONSTITUCIONAL DE LAS EMISIONES DE DEUDA PUBLICA EN ESPAÑA Y EN OTROS PAISES EUROPEOS
Son constantes en el constitucionalismo español las regulaciones sobre Hacienda Pública, por lo que Martín Bassol firma que «dentro de la tradición legislativa constitucional española ha sido tradicional reservar un capítulo del texto constitucional para disciplinar la gestión económica del Estado en definitiva, lo que hoy denominamos economía pública» (1).
A lo señalado con anterioridad, podemos añadir que dentro del articulado de las constituciones dedicados a la Hacienda Pública, desde 1812, se incluyen regulaciones dirigidas a determinar el régimen jurídico de la Deuda Pública, circunstancia motivada por el destacado rol que ocupan en la Historia Económica del Estado español los ingresos obtenidos mediante la suscripción de créditos y la emisión de Deuda Pública, lo que trasciende a los distintos textos constitucionales, como la máxima garantía legal de los derechos de los acreedores de la Hacienda Pública.
Como resultado de ese quehacer legislativo, el Título VII («Economía y Hacienda») de la Constitución española de 1978 contiene preceptos referidos a la Deuda de las Administraciones Públicas en sus diversos aspectos; así, el artículo 133.4 fija la vinculación entre las obligaciones financieras y el marco de legalidad, el artículo 135 define los requisitos fundamentales para el nacimiento y la extinción de la Deuda Pública, el artículo 149.14.6 reserva para el Estado la competencia exclusiva para legislar en materia de Deuda Pública y el artículo 157.1 incluye dentro de los recursos de las Comunidades Autónomas el producto de las operaciones de crédito. Cada uno de los preceptos de la Constitución de 1978 señalados merece un análisis por separado, el que comenzaremos a continuación, quedando exceptuado el artículo 157.1, referido al financiamiento de las Comunidades Autónomas, ya que es un tema que debe recibir tratamiento independiente.
En nuestra exposición seguiremos el siguiente orden: primeramente se hará una comparación de cada uno de los artículos de la Constitución de 1978 ya mencionados con aquellos de las constituciones anteriores que regulaban idéntica o similar materia con el fin de poder mostrar la evolución que se ha producido; a continuación analizaremos otros cuerpos constitucionales europeos con un enfoque comparativo. Finalmente, se destacarán los aspectos importantes que fueron objeto de discusión durante la aprobación del texto de los distintos artículos, así como los aspectos de mayor revelancia planteados por la doctrina; cuestiones que en todos los casos serán acompañadas por nuestras propias consideraciones.
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DEL ARTICULO 133.4 DE LA C.E.
TEXTO: «Las administraciones públicas sólo podrán contraer obligaciones financieras y realizar gastos de acuerdo con las leyes».
ANTECEDENTES:
— Constitución de 1842, artículo 347: «Ningún pago se admitirá en cuenta al tesoro general, si no se hiciera en virtud de Decreto del Rey, en el que se exprese el gasto a que se destina su importe y el Decreto de las Cortes con que éste se autoriza».
— Constitución de 1869, artículo 102: «Ningún pago podrá hacerse sino con arreglo a la Ley de Presupuesto u otra especial y por Orden del Ministro de Hacienda en la forma y bajo la responsabilidad que las leyes determinen».
Los artículos anteriores son considerados como antecedentes por la mayoría de los autores consultados (2), pero sus objetivos son diferentes a los del actual artículo 133.4 de la Constitución, ya que ni el artículo 347 de la Constitución de 1842 ni el artículo 102 de la Constitución de 1869 estaban destinados a regular de manera expresa las facultades de las Administraciones públicas para contraer obligaciones financieras; su intención era sujetar al principio de legalidad los pagos que se efectuaran, con la pretensión de controlar los gastos.
El legislador de 1978 no sólo quiere limitar la capacidad de pagar de las Administraciones, sino la posibilidad de contraer compromisos financieros con clara incidencia en sus futuros gastos, una labor más preventiva y a su vez más amplia al no limitarse sólo a regular los pagos, sino todos los gastos.
En otro orden de cosas, el artículo 347 de la Constitución de 1842 preveía dos requisitos para que un gasto fuera admitido «en cuenta», un Decreto del Rey y otro de la Corte. El artículo 102 de la Constitución de 1869 lo somete a la disciplina de la Ley de Presupuesto y a una Orden del Ministro de Hacienda, condicionada esta última por las facultades que las leyes determinasen.
En la actualidad las Administraciones pueden contraer obligaciones financieras y realizar gastos, partiendo de la interpretación del artícu- lo 3.4 de la Constitución más aceptada por la doctrina: «De acuerdo con las leyes ha de interpretarse en el sentido que tales actividades han de ajustarse al bloque de legalidad, respetando sus requisitos y causas, en ningún caso que para cada contracción de obligación financiera o realización de gasto sea preciso una Ley, pues ello conduciría a la paralización de la Administración pública» (3). Criterio que no resulta de aplicación a las obligaciones que contraigan las Administraciones por emisiones de Deuda Pública, ya que el artículo 135 de la propia Constitución exige la existencia previa de una Ley para que pueda emitirse.
Es obligado resaltar el artículo 133.4 de la Constitución de 1978 como el primero dentro de la historia constitucional española que pretende, aunque de forma genérica, someter a algún tipo de requisito previo a las obligaciones financieras contraídas por las Administraciones Públicas, aunque consideremos que en relación con las emisiones de Deuda Pública la aplicación de este artículo es limitada, cuando no nula, al reservarle la propia Constitución un régimen especial en su artículo 135.
TRATAMIENTO EN OTRAS CONSTITUCIONES EUROPEAS
El artículo 99 de la Constitución de Luxemburgo estipula que todas las obligaciones financieras del Estado deben ser autorizadas por una Ley Especial, la que a su vez debe atenerse a los requisitos fijados por una Ley General, no limitándose a establecer que las obligaciones que contraiga el Estado deben estar ajustadas a un marco de legalidad, como lo hace el artículo 133.4 de la Constitución española, exige una Ley de aprobación. Esta constitución se refiere a las obligaciones del Estado, pero del análisis de su texto resulta claro que su intención es regular todo lo referido a las obligaciones públicas.
El artículo 34 de la Constitución francesa prevé que las leyes financieras determinen las cargas del Estado con las condiciones y reservas establecidas en una Ley Orgánica, pudiendo incluirse dentro del término cargas del Estado sus obligaciones. Como en Luxemburgo es necesaria una Ley para que el Estado se obligue.
Como ya se ha destacado, existe una clara diferencia entre los preceptos constitucionales mencionados y la Constitución española; en los prime- ros sólo se hace referencia a las obligaciones del Estado sin ampliarse a todas las Administraciones Públicas; a nuestro modo de ver se trata de una diferencia más de forma que de contenido, ya que el objetivo de los distintos artículos es el mismo, someter a un previo control legislativo toda actividad de la Administración Pública que genere gastos como consecuencia de obligaciones que tienen como garantía última el Tesoro Público. Aunque sin lugar a dudas el criterio que se interpreta de la letra de las Constituciones de Francia y Luxemburgo es más restrictivo que el de la Constitución española.
ASPECTO DE INTERÉS DISCUTIDO DURANTE LA APROBACIÓN DEL ARTÍCULO
Los legisladores cambiaron el concepto «Estado» por el de «Administraciones Públicas» con la intención de someter a los requisitos previstos por este artículo a todas las Administraciones, ya que de otro modo podía interpretarse que...
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