El tratamiento constitucional de la materia presupuestaria. Análisis normativo constitucional de la región centroamericana partiendo del caso de Costa Rica
| Autor | Enrique Rojas Franco |
| Páginas | 545-558 |
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En 1980 tuve la oportunidad de representar en estrados judiciales al Banco de Costa Rica, en defensa de la liquidez, solvencia y buen funcionamiento de la Institución. En ese momento presenté un Recurso de Inconstitucionalidad1para que se declarara la inaplicabilidad de las Normas Generales para regular la ejecución de los Presupuestos a la entidad bancaria.
En los años noventa —también en estrados judiciales— logramos que la Sala Constitucional limitara las arbitrariedades que se ocasionaban con las Normas Generales para regular la Ejecución de los Presupuestos, en cuanto atentaba contra la independencia administrativa y afectaban de forma directa la eficiencia en la prestación de los servicios bancarios públicos. Logramos además erradicar la arbitrariedad que conllevaban las partidas específicas, las cuales eran formas legislativas de legitimar el gasto discrecional, tendiente al favorecimiento de sectores específicos y por tanto al clientelismo político.
Empero, actualmente Costa Rica afronta tiempos de Déficit Fiscal, las discusiones sobre Presupuesto son recurrentes, hemos observado la situación de países hermanos que han sufrido crisis económicas graves, que nos obligan a analizar las políticas públicas adoptadas y buscar adoptar sistemas económicos que prevengan una crisis financiera.
Constantemente, los periódicos nacionales publican la preocupación de diferentes dependencias públicas por la situación fiscal de Costa Rica. El déficit fiscal es superior al 5.7% del Producto Interno Bruto (PIB) y no se vislumbra una política pública que corrija de manera eficaz el desequilibrio financiero.
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En la palestra política los grandes temas son la «Contingencia del Gasto Público» y la reforma del sistema de tributario, la cual está encaminada a la adopción del sistema de Impuesto de Valor Agregado (IVA).
Por otro lado las principales preocupaciones de la ciudadanía son: el gasto público, la sostenibilidad de los regímenes de pensiones, los privilegios de los funcionarios públicos, que son tendientes al despilfarro de los recursos públicos y por supuesto un problema endémico, la corrupción.
La Reforma Fiscal es inminente pero tiene un detractor, los mismos Administrados que consideran que los recursos públicos no son bien administrados y evidencian un mal manejo del gasto público versus servicios públicos deficientes y complejos (por la cantidad de trámites burocráticos que deben cumplir).
Se debe señalar que en Costa Rica, la carga Tributaria ronda entre el 18% y el 23% del PIB, sin embargo aunado a los tributos que gravan renta, deben considerarse además las cargas sociales. Todo costarricense aporta de su salario un 9,17% a la seguridad social, sin que hasta la fecha los índices de satisfacción, guarden proporción con las detracciones patrimoniales soportadas por el contribuyente. De ahí que la ineficiencia de los servicios públicos haya provocado que los Administrados no acepten reformas fiscales sin previa reducción del gasto público.
Sirva el desalentador panorama descrito para contextualizar el proceso formulación presupuestario Costarricense, el cual desde la perspectiva Constitucional, guarda una serie de similitudes importantes con el de los demás países Centroamericanos, todos países en vías de Desarrollo.
Una vez señalados los problemas específicos costarricenses —foro natural del suscrito— debe señalarse que América Central, como una región joven y relativamente inestable enfrenta problemas comunes. Salvo por el caso costarricense el área ha sufrido en demás por Guerras Civiles procesos bélicos que van perdiendo apogeo desde los años noventa, dando paso a gobiernos más armoniosos y democráticos.
Por la cercanía entre países, es casi lógico que los Estados enfrenten problemas endémicos, siendo uno de los más graves uno de naturaleza cultural, la corrupción. De ahí precisamente surgen una serie de similitudes devienen de la práctica regional de Constitucionalizar máximas no jurídicas sino pertenecientes a la materia contable o bien de otras áreas de las ciencias económicas.
Precisamente la intención de los constituyentes de positivisar normas de otras áreas del conocimiento humano, como una forma de estandarizar y controlar el gasto y la inversión pública, pretendiendo así establecer parámetros de seguridad jurídica y contable, es lo que permite reconocer los puntos comunes en ordenamientos que son diversos, autónomos e independientes, que además surgen en momentos históricos
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distintos por ejemplo la Constitución Costarricense en 1949, la Panameña en 1972, la del Salvador 1983, Nicaragua 2003, Honduras 1982 y Guatemala 1985.
La programación presupuestaría del gasto público en los países del Área Centroamericana ostenta rango Constitucional. La emisión de la Ley de Presupuesto es un deber que se establece en la norma de superior grado, y que debe satisfacer los parámetros exigidos por el legislador Constitucional en coordinación el Poder Ejecutivo y la Asamblea Legislativa.
En el caso costarricense la Ley de Presupuesto, conforme se expondrá, es aprobada por la Asamblea Legislativa y comprende el presupuesto para el Gobierno Central, dicha norma no puede afectar Instituciones Autónomas, Semiautónomas y Municipalidades, es decir esta norma no puede afectar el presupuesto de los entes descentralizados, los cuales emiten una propuesta de Presupuesto ante la Contraloría General de la República, órgano auxiliar de la Asamblea Legislativa.
De este modo, la Constitución otorga competencia a dos Poderes Públicos, la elaboración de los Proyectos de Presupuesto le corresponde al Poder Ejecutivo, mientras que su aprobación y reforma es competencia de la Asamblea Legislativa, sobre este punto la Constitución Política Costarricense establece:
Artículo 177.- La preparación del proyecto ordinario corresponde al Poder Ejecutivo por medio de un Departamento especializado en la materia, cuyo jefe será de nombramiento del Presidente de la República, para un período de seis años. Este Departamento tendrá autoridad para reducir o suprimir cualquiera de las partidas que figuren en los anteproyectos formulados por los Ministerios de Gobierno, Asamblea Legislativa, Corte Suprema de Justicia y Tribunal Supremo de Elecciones. En caso de conflicto, decidirá definitivamente el Presidente de la República. Los gastos presupuestados por el Tribunal Supremo de Elecciones para dar efectividad al sufragio, no podrán ser objetados por el Departamento a que se refiere este artículo…
El Poder Ejecutivo preparará, para el año económico respectivo, los proyectos de presupuestos extraordinarios , a fin de invertir los ingresos provenientes del uso del crédito público o de cualquier otra fuente extraordinaria.
Así las cosas el Presupuesto Ordinario, lo desarrolla el Ministerio de Hacienda para el Gobierno central, tal y como lo ha confirmado la Sala Constitucional la razón por la cual el Poder Ejecutivo debe tomar la iniciativa de controlar el tema presupuestario es para garantizar la realización de los proyectos de Gobierno.
«Congruente con lo anterior, se tiene el hecho de que tanto la iniciativa en las leyes de presupuestos ordinarios y extraordinarios, como la preparación de sus proyectos, corresponde al Poder Ejecutivo pues es éste finalmente quien deberá gobernar de acuerdo
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a éstos (de conformidad con los artículos 140, inciso 15, 177 y 180 de la Constitución Política y 35 de la Ley de la Administración Financiera de la República» 2 .
La batuta sobre el presupuesto anual la lleva el Poder Ejecutivo, quien debe enviar un proyecto de Ley de Presupuesto a la Asamblea Legislativa para que sea aprobado, el plazo que se estableció como límite para la aprobación del Presupuesto es el 30 de noviembre de cada año, por su parte el Ejecutivo debe presentarlo antes del primero de setiembre para su estudio y aprobación.
Artículo 178.- El proyecto de presupuesto ordinario será sometido a conocimiento de la Asamblea Legislativa por el Poder Ejecutivo, a más tardar el primero de setiembre de cada año, y la Ley de Presupuesto deberá estar definitivamente aprobada antes del treinta de noviembre del mismo año.
Cuando el Proyecto es sometido a estudio por parte del Ejecutivo, la Asamblea Legislativa inicia el procedimiento de aceptación según lo establecido en el Reglamento de la Asamblea Legislativa, que según se ha interpretado por la Sala Constitucional la única votación es para obtener la aprobación de la Asamblea, así las cosas en el primer debate se puede omitir la votación3.
Mientras se estudia y se aprueba el proyecto de presupuesto...
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