Tratamiento urbanístico de las actividades mineras. Su regulación en el planeamiento urbanístico
| Autor | Fernando Renau Faubell |
| Cargo | Licenciado en Derecho - Funcionario del Cuerpo Superior de la Generalitat Valenciana |
Tratamiento urbanístico de las actividades mineras. Su regulación en el planeamiento urbanístico1
Las actividades mineras, en particular las que se realizan a cielo abierto, comportan importantes movimientos de tierras, lo que conlleva una considerable alteración del estado natural del suelo. El urbanismo y la ordenación del territorio tienen por objeto la delimitación de los diversos usos a que puede destinarse el suelo o espacio físico territorial2. De ello se deriva que la legislación y el planeamiento urbanísticos van a condicionar también de modo relevante las actividades mineras.
En la regulación de las explotaciones mineras concurren distintos títulos competenciales, tales como la competencia en materia de minas, la competencia en urbanismo y ordenación del territorio, o la competencia sobre medio ambiente, entre otras3.
La Constitución y los Estatutos de Autonomía distribuyen tales competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas. Además, y según lo dispuesto en la Ley Reguladora de las Bases del Régimen Local y en las leyes sectoriales, los Municipios tienen también competencias propias sobre alguna de estas materias. Todo ello da lugar a un complejo mecanismo de reparto de funciones entre las Administraciones afectadas. En concreto:
- Según el artículo 149.1.25 de la Constitución, corresponde al Estado la competencia sobre las «bases del régimen minero»; de este precepto constitucional y de los Estatutos de Autonomía se deriva que las Comunidades Autónomas pueden asumir competencias de desarrollo legislativo y de ejecución en materia de minas4.
- Según el artículo 148.1.3 de la Constitución y los distintos Estatutos de Autonomía, el urbanismo y la ordenación del territorio corresponde a las Comunidades Autónomas como competencia exclusiva. Además, la Ley Reguladora de las Bases del Régimen Local y las leyes urbanísticas atribuyen a los Municipios importantes competencias en materia de urbanismo.
- Y, según lo que resulta del artículo 149.1.23 de la Constitución y los Estatutos de Autonomía, corresponde al Estado la competencia sobre legislación básica sobre protección del medio ambiente, correspondiendo a las Comunidades Autónomas la adopción de normas adicionales de protección.
Así, el inicio de una explotación minera requiere de la concurrencia de distintas autorizaciones administrativas5: la autorización o concesión minera, la autorización urbanística (autonómica y/o licencia municipal), la licencia de actividad o la Declaración de Impacto Ambiental6, entre otras.
Las leyes urbanísticas de las Comunidades Autónomas suelen prever que uno de los usos posibles en el suelo no urbanizable no sujeto a especial protección es el uso minero. Son varias las leyes autonómicas que citan expresamente, entre las actividades que pueden implantarse en esta clase de suelo, las actividades extractivas y mineras. Así sucede en la legislación urbanística de Cataluña7, Castilla-León8, Castilla-La Mancha9, Cantabria10, Extremadura11, Galicia12, Canarias13, La Rioja14, Madrid15 y Comunidad Valenciana16.
Así, y como regla general, en suelo no urbanizable no protegido, siempre a resultas de lo que se establezca en el planeamiento urbanístico, y previas las correspondientes autorizaciones, las leyes urbanísticas de las Comunidades Autónomas contemplan la posibilidad de que se lleven a cabo explotaciones mineras.
Distinto es el caso del suelo no urbanizable sujeto a especial protección. En el suelo no urbanizable de especial protección la regla general, en las legislaciones urbanísticas autonómicas, es que sólo se pueden realizar las actividades expresamente previstas en la Ley o en el Plan, por ser compatibles con los valores que determinan la protección de ese suelo. Por tanto, y salvo que el planeamiento expresamente señale otra cosa en casos concretos, de ello se seguirá que normalmente en el suelo no urbanizable protegido no quepan las explotaciones mineras.
Vamos a ocuparnos de determinadas cuestiones de interés que se suscitan en relación con el tratamiento urbanístico de las actividades mineras, en particular en lo relativo a su regulación en el planeamiento urbanístico municipal.
Hoy en día es cuestión pacífica la de que para realizar movimientos de tierras en las canteras y en las explotaciones mineras es necesario obtener la licencia urbanística municipal17. Si bien con la Ley de Minas de 1944 se pudo plantear la duda sobre la sujeción a licencia municipal de las actividades mineras, tras la aprobación de la Ley de Régimen Local de 1955 y de la Ley del Suelo de 1956, pronto la jurisprudencia estableció la necesidad de obtener también licencia urbanística municipal, con independencia de las autorizaciones y concesiones mineras. De este modo, ya en la sentencia de 13 de noviembre de 1963 (RA 4795), el Tribunal Supremo afirmó que «están sujetos a licencia a los efectos de dicha Ley (la Ley del Suelo de 1956) los movimientos de tierras, dentro de cuyo concepto genérico ha de entenderse comprendida la extracción de áridos que también son tierras y que implica su desplazamiento (...) y por esta razón no es dudosa la competencia del Ayuntamiento para conceder o denegar la autorización para remoción de tierras en zonas planificadas, cualquiera que sea la competencia del Distrito Minero».
La doctrina es también prácticamente unánime en aceptar la necesidad de licencia urbanística municipal para el inicio de las actividades mineras18. La necesidad de previa licencia urbanística municipal para poder llevar a cabo una explotación minera ha sido una cuestión no exenta de tensiones, pero puede decirse, como ha señalado T. QUINTANA LÓPEZ, que finalmente los municipios han conseguido someter las actividades mineras al control urbanístico, ello mediante la exigencia de licencia municipal previa a su inicio19.
La jurisprudencia del Tribunal Supremo es clara al afirmar la necesidad de licencia urbanística municipal para las explotaciones mineras a cielo abierto, por implicar movimientos de tierra. En palabras de la sentencia del Tribunal Supremo de 26 de septiembre de 1988 (RA 7260):
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«En cuanto a la necesidad de solicitar y obtener licencia municipal para desarrollar la actividad de explotación a cielo abierto de sus concesiones mineras, primera de ellas y principal problema controvertido en el proceso, forzoso es coincidir con la sentencia apelada en la precisión de interesarla y lograr su otorgamiento, pues siendo connatural a su desarrollo la realización de movimientos de tierras, de esta esencialidad nace como consecuencia el que la actividad sea sometida a la intervención municipal antes de emprenderla, al efecto de que mediante oportuna fiscalización se decida acerca de la correspondiente autorización o licencia, otorgándola o denegándola, dada la clara comprensión del supuesto en los artículos 178.1 y 1.º. 9, respectivamente, de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana y del Reglamento de Disciplina Urbanística. Sin que en contra quepa válidamente argumentar con la finalidad no urbanística de dichos movimientos de tierras, por cuanto el Ordenamiento contenido en dicha Ley y el citado Reglamento no se detiene en lo propiamente urbanístico, tal como la apelante lo entiende, sino que se amplía a la total disciplina del suelo sobre el que cual-quiera actividad, sea de urbanización o no, deba desarrollarse, a fin de preservarlo para el cumplimiento del destino que, bien por la Ley o bien por el planeamiento, se le haya señalado».
Esta doctrina se repite luego en una larga serie de sentencias del Tribunal Supremo: 21 de noviembre de 1989 (RA 8318), 1 de julio de 1991 (RA 5967), 17 de febrero de 1994 (RA 1161), 17 de enero de 1997 (RA 172) y 23 de enero de 2003 (RA 802), entre otras muchas.
Mayores dudas pueden suscitarse a la hora de determinar si, además de las explotaciones a cielo abierto, están también sujetas a licencia urbanística las actividades realizadas en el interior de la mina, cuando afloran al exterior. A favor de tal posibilidad se han manifestado T. QUINTANA LÓPEZ20 y J. CATALÁN SENDER21. El Tribunal Supremo, en su sentencia de 27 de julio de 1994 (RA 5624) ha señalado lo siguiente:
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«Si la cuestión está resuelta, de forma clara, respecto a la actividad minera desarrollada a cielo abierto, porque el movimiento de tierras que se desarrolla es susceptible de modificar el paisaje y el entorno natural, es decir, de operar una transformación del suelo, mayores problemas interpretativos plantea la necesidad de sujetar a licencia los movimientos de tierras cuando se verifican en el subsuelo. Es lógico que no cabe, sin más, extender los argumentos de la comentada doctrina jurisprudencial a esta modalidad minera, por tratarse de un supuesto sustancialmente diferente. Sin embargo tampoco presupone la innecesariedad de la licencia. Aunque en el caso de la explotación de yacimientos de esta clase el movimiento de tierras tiene lugar de forma no visible o superficial, como impone la propia naturaleza de las cosas, también es...
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