El tratado de Constitución Europea ¿esperanza o realidad?

...«Porque lo mismo que el sol recorre toda la tierra habitada, separando las estaciones del modo que conviene, disponiéndolo todo armónicamente y cuidando para los hombres prudentes y equilibrados nacimiento y crianza, frutos y todas las demás cosas que son útiles para la existencia, así también nuestra ciudad actúa castigando a los malvados, ayudando a los justos, impartiendo la igualdad de derechos a todos en lugar de la injusticia y, a costa de sus particulares peligros y gastos, proporcionando general seguridad a los helenos» ...

HIPERIDES, Epitafio (escrito en la primavera de 322, pocos meses antes de su ejecución por Antípatro)

Último discurso pronunciado por el logógrafo HIPERIDES (389-322 a J.C.), destinado a honrar a los atenienses muertos en la primera batalla de la guerra de Lamia [apud. JUAN J. TORRES RUIZ, Hiperides. Granada

1. El Tratado por el que se establece una Constitución Europea (TCUE) se elaboró por la Convención Europea, que presidía Valéry Giscard d™Estaing, y se adoptó el 18 de julio de 2004 por una Conferencia Intergubernamental compuesta por representantes de los Estados miembros presentes y futuros. Tras ello, fue objeto de firma solemne en el Capitolio de Roma (Italia), el 29 de octubre de 2004 (Diario Oficial UE, C-130, de 16 de diciembre de 2004), por parte de los Jefes de Estado y de Gobierno de los veinticinco (25) Estados integrantes de la UE, los cuales agrupan una población de poco menos de cuatrocientos cincuenta y cuatro (454) millones de ciudadanos. Finalmente, el TCUE fue votado en el Parlamento Europeo, con mayoría cualificada del 73%, el 12 de enero de 2005.

   La CUE comprende un (1) Preámbulo, cuatro (4) Partes, treinta y seis (36) Protocolos, dos (2) Anexos y cincuenta (50) Declaraciones. Sólo los Protocolos y los Anexos forman parte de la CUE ex art. IV-442, valor jurídico que no tienen las Declaraciones. Los artículos son correlativos del 1 al 448, pero se distribuyen desigualmente en cada una de las Partes (I, arts. 1-60; II, arts. 61-114; III, arts. 115-436 y IV, arts. 437-448). Las precedentes instituciones europeas [Parlamento Europeo (arts. I-20 y III-330 a 340), Consejo Europeo (arts. I-20 y 21 y III-341), Consejo de Ministros (arts. I-23 a 25 y III-342 a 346), Comisión Europea (arts. I-26 y 27), Tribunal de Justicia de la Unión Europea (arts. I-29 y III-353 a 381), más el Banco Central Europeo (art. I-30), el Tribunal de Cuentas (art. I-31), el Comité de las Regiones () y el Comité Económico y Social (art. I-32)] se reforman considerablemente, sobre todo el Parlamento Europeo, generalizándose la codecisión con el Consejo Europeo, en representación respectiva de los ciudadanos y de los Estados, lo que se acompaña del crecimiento de las competencias de los Parlamentos nacionales de la mano de la denominada «alerta temprana», en realidad una manifestación de control político sobre la actuación del respectivo Gobierno nacional. Además, el TCEur introduce dos instituciones inéditas hasta ahora: la Presidencia estable del Consejo Europeo (art. I-22) y el Ministro de Asuntos Exteriores (arts. I-26 a 28 y III-347 a 352). En este número 57 de la Revista, Jordi García Viña (Las instituciones europeas en la Constitución, Relevancia y alcance real en el ámbito social) y Jaime Alemañ Cano (Participación del Comité Económico y Social en los procesos de toma de decisiones) dedican sus trabajos a algunos de estos aspectos institucionales. Por lo demás, la CUE simplifica los instrumentos jurídicos, que quedan reducidos a seis [ley europea (obligatoria erga omnes y sustitutoria de los Reglamentos), ley marco europea (obligatoria para los Estados miembros, que deben adecuar a ella los ordenamientos nacionales, sustitutoria de las Directivas), reglamento europeo (obligatorio erga omnes u obligatorio para los Estados miembros, con obligación de transposición), decisión europea (obligatoria para los destinatarios que designe), recomendación (sin efectos vinculantes) y dictamen (sin efectos vinculantes)]. Se admiten los «reglamentos delegados», cuando las leyes, europea o marco europea, delegan en la Comisión esa potestad, alcanzando obligatoriedad erga omnes si no hay oposición del Parlamento y del Consejo Europeo.

   La nueva UE está dotada de personalidad jurídica (art. I-7) que, al sustituir a las personalidades jurídicas preexistentes, posibilita la fusión de todos los viejos Tratados en el TCUE Œincluidos los Tratados de adhesión de los Estados miembrosŒ con excepción del Euratom de 1957. Por vez primera, también, se delimitan con precisión las competencias de la UE respecto de los Estados miembros, sometidas a los principios de atribución, subsidiariedad y proporcionalidad (art. I-11), distinguiéndose las competencias exclusivas de la UE (art. I-13) Œen las que, naturalmente, se relativizan los anteriores principiosŒ y las competencias compartidas con los Estados miembros (art. I-14) Œentre ellas la política social y la cohesión económica, social y territorialŒ así como las competencias complementarias y las de apoyo, coordinación o complemento sobre las acciones de los Estados miembros.

2. El TCUE ha de ser expresamente aceptado por los veinticinco actuales miembros de la UE antes del 29 de octubre de 2006, aunque cada Estado es soberano para establecer el procedimiento seguido a tal finalidad, aplicándose dos hasta ahora: aprobación en referéndum (R) o aprobación parlamentaria (P). Hasta el momento en que se escribe este Editorial han ratificado el TCUE nueve Estados miembros [Alemania (P, 27 mayo 2005), Austria (P, 11 mayo 2005), Eslovaquia (P, 11 mayo 2005), Eslovenia (P, 1 febrero 2005), España (R, cuya convocatoria se adoptó por el Congreso de los Diputados el 11 de enero de 2005, celebrándose el 20 de febrero siguiente), Grecia (P, 19 abril 2005), Hungría (P, 20 diciembre 2004), Italia (P, 6 abril 2005) y Lituania (P, 11 noviembre 2004)], lo han rechazado dos Estados miembros [Francia (R, 29 mayo 2005) y Holanda (R, 1 junio 2005)] y penden de decidirlo los catorce restantes, en unos casos por referéndum (Chequia, Dinamarca, Polonia, Irlanda, Luxemburgo, Portugal y Reino Unido) y en otros por el Parlamento (Bélgica, Chipre, Estonia, Finlandia, Letonia, Malta y Suecia). Al margen de lo que establece la Declaración 30 relativa a protocolos anexos a la CUE [... si transcurrido el plazo de dos años desde la firma del Tratado por el que se establece una Constitución para Europa, las cuatro quintas partes de los Estados miembros Œes decir, 20 de ellosŒ lo han ratificado y uno o varios Estados han encontrado dificultades para proceder a dicha ratificación, el Consejo Europeo examinará la cuestión], el peso específico de los rechazos habidos hasta ahora Œde dos de los países fundadores de las Comunidades Europeas y, particularmente, de Francia, núcleo duro de la actual UEŒ permite augurar la muerte prematura del TCUE y, sin el menor atisbo de duda, la no entrada en vigor del mismo el 1 de noviembre de 2006. En todo caso, cualquiera que sea la actitud de los restantes Estados miembros, y al margen de constatar que, como dijera Carlos Closa, la utilización de los referendos es un «campo de minas», habrá que admitir que el TCUE ha marcado un hito memorable, hasta el punto de que no será ya posible la construcción de la gran Europa unida sin un Tratado Constitucional, sea el actual modificado, sea otro diverso en mayor o menor medida, sin que sea razonable arriesgar el tiempo que será necesario para darse una nueva oportunidad.

3. Por vez primera en los Tratados de la CEE e UE, la nueva UE se fundamenta en los valores de dignidad humana, igualdad y respeto por las minorías, amén lógicamente de venir fundamentada en los tradicionales principios de libertad, democracia, Estado de Derecho y respeto a los derechos humanos. El art. I-59 impone sanciones a los Estados miembros que atenten gravemente a los valores comunes.

   En el plano económico social, la CUE prescribe que la UE obrará en pro del desarrollo sostenible de Europa basado en un crecimiento económico equilibrado y en la estabilidad de los precios, en una economía social de mercado altamente competitiva, tendente al pleno empleo y al progreso social, y en un nivel elevado de protección y mejora de la calidad del medio ambiente. Además de comprometer la coordinación entre las políticas económicas, las políticas de empleo y las políticas sociales (arts. I-15 y III-209), por primera vez, también, la CUE introduce una cláusula transversal en favor de la política social, de modo que en la definición y ejecución de las políticas y acciones contempladas en esta Parte, la Unión tendrá en cuenta las exigencias relacionadas con la promoción de un nivel de empleo elevado, con la garantía de una protección social adecuada, con la lucha contra la exclusión social y con un nivel elevado de educación, formación y protección de la salud humana (art. III-117).

   De indiscutible trascendencia es el hecho de que la Carta de Derechos Fundamentales de la UE, mera norma programática hasta ahora (remito a mi trabajo, en el núm. 32 de esta misma Revista, pp. 13 y ss.) Œsin perjuicio del respeto de los derechos fundamentales en la UE por vía jurisprudencial, bajo la invocación del Convenio Europeo de Derechos HumanosŒ adquiera valor normativo al ser literalmente incorporada a la Parte II del TCUE, aunque el texto de sus «derechos» y sus «principios», vinculantes ahora para los órganos comunitarios y para los Estados miembros cuando apliquen el derecho comunitario, peca todavía de exceso de «programaticidad» en desdoro de la «pragmaticidad», si vale utilizar, una vez más, la tipología de Loewenstein. Cual la Carta, la «parte dogmática» de la CUE sigue estando por ello dividida en seis rubros, respectivamente dedicados a la dignidad (arts. 61 a 66), libertades (arts. 66 a 79), igualdad (arts. 80 a 86), solidaridad (arts. 89 a 98), ciudadanía (arts. 99 a 106) y justicia (arts. 107 a 110), no agotados, naturalmente, pero si fuertemente atendidos por los estudios que reúne este número 57 de la Revista.

   A partir del trabajo de carácter general e histórico de J. Sevilla Merino y Asunción Ventura Franch (Evolución del Derecho social europeo), José Ignacio García Ninet y Fernando de Vicente Pachés escriben el suyo (El derecho valor a la dignidad humana y el derecho a la protección de datos personales) en la intersección de los DERECHOS DE DIGNIDAD y de LIBERTADES. En los derechos de LIBERTADES se encuadra el de Pilar Rivas Vallejo y Carlos Villagrasa Alcaide (La protección de la familia y las uniones de hecho). A los derechos de IGUALDAD se adscriben los trabajos de Antonio Vicente Sempere Navarro y Yolanda Cano Galán (Igualdad y no discriminación); de Yolanda Valdeolivas García (Igualdad por razón de sexo) y de Josep Moreno Gené y Ana Mº Romero Burillo (La protección de los discapacitados). Dentro de los derechos de SOLIDARIDAD hay que incluir el grueso de los trabajos aquí recopilados, así los de Jesús Mercader Uguina (nuevas formas de participación de los trabajadores en la gestión de la empresa); Juana Mº Serrano García (Efectos del reconocimiento del derecho a la negociación colectiva); Francisco Ramón Lacomba Pérez y José Salido Banús (Derechos colectivos, información y consulta, negociación y acción colectivas); Miguel Ángel Purcalla Bonilla y Rosa Rodríguez Sánchez (Política social y de empleo); David Montoya Medina (Las políticas de empleo); María Lourdes Arastey Sahún (La protección por despido); Amparo Garrigues Giménez (La prevención de riesgos laborales); Faustino Cavas Martínez y Carmen Sánchez Triguero (La protección de la salud); Guillermo L. Barrios Baudor y Lourdes Meléndez Morillo-Velarde (La protección social) y Mº Teresa Igartua Miró e Inmaculada Marín Alonso (Prohibición de trabajo infantil y protección del trabajo de los jóvenes). A caballo entre los derechos de IGUALDAD y de SOLIDARIDAD se sitúan los trabajos de María Dolores García Valverde y Juan Antonio Maldonado Molina (La protección de la tercera edad) y Tomas de la Quadra-Salcedo Janini y Borja Suárez Corujo (La garantía de los derechos sociales. La consagración de la dependencia como contingencia protegida). A los derechos de CIUDADANÍA se adscriben los trabajos de Joaquín García Murcia (La política comunitaria de inmigración); Inmaculada Ballester Pastor y Margarita Miñarro Yanini (El derecho a la libre circulación de trabajadores) y Sara Ruano Albertos y Arántzazu Vicente Palacio (Los derechos reconocidos a los trabajadores nacionales de terceros países). Y a los derechos de JUSTICIA pertenece, finalmente, el trabajo de Pilar Charro Baena y Carolina San Martín Mazzucconi (Derechos sociales y tutela judicial efectiva).

   El TCUE contiene, además, una cláusula (art. I-9) que permitirá a la UE adherirse formalmente al Convenio Europeo de Derechos Humanos, lo que propiciará la entrada en escena del Tribunal de Estrasburgo.

4. El art. I-5 del TCUE dispone que la UE respetará la igualdad de los Estados miembros ante la CUE, así como su identidad nacional, inherente a las estructuras fundamentales políticas y constitucionales de éstos, también en lo referente a la autonomía local y regional. Lo que significa respetar las funciones esenciales del Estado, especialmente las que tienen por objeto garantizar su integridad territorial, mantener el orden público y salvaguardar la seguridad nacional. Algo particularmente importante para España habida cuenta de las fortísimas corrientes disgregadoras atizadas por quienes anteponen intereses particulares a los intereses generales de todos los españoles, decididos a fraccionar a cualquier precio la unidad cultural, política y territorial conseguida hace más de quinientos años, desmereciendo para ello las garantías constitucionales internas de indisolubilidad en los planos esencial (art. 2 CE) e instrumental (art. 8.1 CE). Sólo por esta razón, si no hubiera muchas más de primer orden Œpor ejemplo, la ayuda mutua, incluso militar, entre los Estados nacionales, fundada en el art. 51 de la Carta de Naciones UnidasŒ, la vigencia del TCUE es absolutamente deseable, puesto que bajo aquél la UE no podrá reconocer ningún fenómeno secesionista basado en la fuerza o en la imposición unilateral.

   Esta garantía supranacional de integridad territorial no impide un importante protagonismo de las regiones en la vida de la UE, se llamen Länder, Cantones, Comunidades Autónomas, etc. El altísimo número de aquéllas en el conjunto de los veinticinco países miembros, calculado en doscientas ochenta y nueve (289), hace imposible que todas ellas tengan el mismo significado histórico o la misma relevancia cultural, social, económica y política, aunque de ninguna de ellas el TCUE ha aceptado el estatuto de región asociada a la UE. No sólo Alemania y Bélgica, sino también España, han hecho participar a representantes regionales en el Consejo de la Unión, lo que es sin duda plausible. De otro lado, el ya existente Comité de las Regiones no supera su carácter consultivo pero bajo el TCUE goza de legitimación para actuar por si mismo ante el TJCE. En cuanto a la riqueza lingüística el TCUE contiene un reconocimiento explícito de su diversidad (art. I-3), en términos muy parecidos a los del art. 3.3 CE. Sin embargo ninguna de esas lenguas propias de las regiones será lengua de trabajo determinante de textos auténticos, sino que esa calidad se reserva a veintiuna (21) de ellas, las propias de los Estados miembros, que son asimismo aquellas en las que se ha redactado el texto auténtico del TCUE (lenguas alemana, checa, danesa, eslovaca, eslovena, española, estonia, finesa, francesa, griega, húngara, inglesa, irlandesa, italiana, letona, lituana, maltesa, neerlandesa, polaca, portuguesa y sueca), sin perjuicio de su posterior traducción a otras lenguas oficiales dentro de cada uno de los Estados miembros.

5. Los treinta trabajos que integran este número 57 de la Revista Œincluidas las recensiones de Maravillas Espín Sáez, Sonsoles y Paula de la Villa de la Serna, a las obras altamente pedagógicas, sobre la CUE, de Pedro Cruz Villalón, Araceli Mangas Martín y Carlos Francisco Molina del PozoŒ forman un conjunto homogéneo, pese a su inevitable heterogeneidad singular, apto para obtener algunas conclusiones básicas :

   1. ) La CUE, siendo la más extensa de cualquiera de las elaboradas en cualquier tiempo pasado, no es una Constitución en el sentido convencional por la elemental razón de que la UE no es un Estado unitario ni un Estado federal, sino una organización intergubernamental. En frase feliz de Araceli Mangas «es un niño (TRATADO) con nombre de niña (CONSTITUCIÓN)»; a lo que viene a sumarse el juego de palabras utilizado plásticamente por Pedro Cruz Villalón al decir que la CUE no es un Tratado normal porque es una Constitución, y no es una Constitución normal porque es un Tratado. Efectivamente, la UE no tiene soberanía cedida por un inexistente «pueblo europeo», ni es siquiera una unión de los pueblos Œvolk, peopleŒ europeos, sino de «ciudadanos y Estados» (art. I-1) y por eso la CUE no es el resultado de un proceso constituyente propiamente tal, ni reconoce la soberanía de la UE, como en cambio declara cualquier Constitución nacional. Son los Estados miembros los que atribuyen competencias concretas y no abstractas a la UE (principio de atribución), de modo que toda competencia no atribuida a la UE en la CUE corresponde a los Estados (art. I-11). Los ciudadanos de la UE tienen la ciudadanía de la UE sin que ésta sustituya a la ciudadanía nacional correspondiente (art. I-10). El TCUE es, pues, un Tratado, pero no cabe olvidar que también lo son los que han constituido hasta hoy el denominado «derecho originario» de la CEE y de la UE, de verdadero significado «constitucional» (Tratado de Roma de 25 de marzo de 1957, Acta Única Europea de Luxemburgo y La Haya de 17 y 28 de febrero de 1986, Tratado de la Unión Europea de Maastrich de 7 de febrero de 1992, Tratado de Ámsterdam de 18 de junio de 1997 y Tratado de Niza de 26 de febrero de 2001).

   2. ) La distinta naturaleza jurídica entre la Constitución de cada uno de los Estados miembros de la UE y la CUE, siendo notoria, no resta un ápice de importancia a la nueva CUE ni al Tratado que la establece. Son incomprensibles los esfuerzos encaminados a relativizar la trascendencia de la CUE por el simple hecho de su naturaleza jurídica diferenciada. Críticas semejantes no parecen haberse dirigido en su día a la Constitución de la OIT, de 1919 y, de haber tenido lugar, habrán quedado sepultadas por el asombroso edificio social que tal «Constitución» ha permitido levantar en estos ochenta y seis últimos años. Con su valiosa experiencia ha dicho Manuel Díez de Velasco Vallejo que los redactores del proyecto de CUE utilizaron el término constitución a la manera que lo venía haciendo el TJCE, es decir, «como norma fundamental del ordenamiento comunitario» (apud. Consejo General de la Abogacía Española, Derecho y Sociedad, 2004, número especial, p. 41).

   3. ) La compatibilidad entre la CUE y la CE se acepta sin reservas, como principio de dualidad constitucional, tanto en la UE como en los Estados miembros. Otra cosa bien distinta es la dualidad no ontológica sino normativa, es decir si Œen el caso español, por ejemploŒ la CUE es compatible con la CE en su redacción actual, sin modificar su cuerpo normativo. Y esta otra cuestión si ha pasado a ser polémica desde el punto de vista doctrinal (posiciones resumidas de constitucionalistas relevantes en el diario «El País», número correspondiente al 13 de diciembre de 2004 y ampliadas en los trabajos que este número 57 de la Revista contiene a cargo de Pedro Cruz Villalón, Juan José Solozábal Echavarría y Araceli Mangas Martín), pero también desde el punto de vista institucional. Así se acreditó, primero, por el Dictamen del Consejo de Estado, emitido, a petición del Gobierno, el 21 de octubre de 2004, sugiriendo la reforma del art. 93 CE por la vía del art. 167 CE, sugerencia más que discutible porque, como explica Juan José Solozábal, el art. 93 CE permite la cesión de ejercicio pero no la cesión de titularidad de las competencias contenidas en el texto constitucional. Polémica más fuertemente reflejada, después, en los tres votos particulares anejos a la Declaración del Pleno del Tribunal Constitucional 1/2004, de 13 de diciembre (BOE 4 enero 2005). No obstante, mayoritariamente ha entendido el TC, y a ello habrá de estarse, que la ratificación española del TCUE no exige la reforma de la CE puesto que: «1º) No existe contradicción entre la Constitución Española y el art. I-6 del Tratado por el que se establece una Constitución para Europa, firmado en Roma el 29 de octubre de 2004. 2º) No existe contradicción entre la Constitución Española y los arts. II-111 y II.-112 de dicho Tratado. 3º) El art. 93 de la Constitución Española es suficiente para la prestación del consentimiento del Estado al Tratado referido. 4º) No procede hacer declaración alguna en cuanto a la cuarta de las preguntas del Gobierno» (relativa al cauce de reforma constitucional que hubiera de seguirse para adecuar el texto de la Constitución Española al Tratado por el que se establece una Constitución para Europa).

   4. ) El TCUE propicia el reforzamiento del sistema europeo de protección de los derechos humanos y de las libertades públicas y el desarrollo del modelo social europeo, cubriendo prácticamente todas las áreas laborales y sociales mediante la incorporación de la Carta de los Derechos Fundamentales de 7 de diciembre de 2000, de mejor manera que hasta ahora haya tenido lugar en el ámbito de la CEE o de la UE. Las críticas extremistas dirigidas al TCUE y basadas en el hecho indemostrado de que produce el efecto negativo de favorecer la destrucción de aquel modelo, para sustituirlo por otro neoliberal, carecen de objetividad y de rigor técnico y, sus alternativas no trasponen el umbral del voluntarismo. El sucesivo rechazo francés y holandés exterioriza una actitud inequívocamente egoísta e insolidaria con «Europa». Sólo los tontos, los ilusos o los farsantes podrán seguir afirmando que las respectivas ciudadanías han dicho no porque hubieran querido una CUE más social y, por tanto, más costosa. A ese limpio propósito se ha antepuesto el propio bienestar, el mayor crecimiento de la economía nacional, el temor al «turco» y a las altas aportaciones destinadas a países de limitadísimo desarrollo, la convicción, en fin, de que el esfuerzo realizado para otros debe encontrar un techo inmediato.