El transversal principio de transparencia en las Administraciones Públicas
| Autor | Jaime Pintos Santiago |
| Páginas | 203-247 |
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Son muchos los antecedentes que sobre esta materia existen. Sin ánimo de pretender alcanzarlos todos, se pueden citar como ejemplos que superan el ámbito geográfico de la Unión Europea la Convención de 2003 de las Naciones Unidas contra la corrupción que fue firmada el 15 de septiembre de 2005 por la Comisión Europea y la presidencia de la Unión Europea en nombre de esta última, o la Guía del usuario para medir la corrupción, de 2008, correspondiente al Programa de Desarrollo de Naciones Unidas (PNUD, en sus siglas en inglés).
En este ámbito geográfico de fronteras afuera de la Unión Europea nos encontramos también con el Código Iberoamericano de Buen Gobierno firmado en Montevideo (Uruguay), el 23 de junio de 2006, entre otros muchos países por España, y respaldado por la XVI Cumbre Iberoamericana celebrada también en Uruguay en noviembre de ese mismo año, o con el Estudio Especial sobre el Derecho a la Información de 2007 elaborado por la Comisión Intera-mericana de Derechos Humanos de la Organización de Estados Americanos. Tras la XXII Cumbre Iberoamericana celebrada en noviembre de 2012 en la ciudad española de Cádiz, se está impulsando la creación de la Carta Iberoamericana de la Transparencia y Acceso a la Información Pública, donde España pretende desempeñar un papel destacado. Aunque ya encontramos avances destacados como Carta Iberoamericana de Gobierno Abierto, aprobada por la XVII Conferencia Iberoamericana de Ministras y Ministros de Administración Pública y Reforma del Estado, celebrada en Bogotá, Colombia, los días 7 y 8 de julio de 2016; o también la Carta Iberoamericana de los Derechos y Deberes del Ciudadano en Relación con la Administración Pública, aprobada por el Consejo Directivo del CLAD en reunión presencial-virtual celebrada desde Caracas el 10 de octubre de 2013, en cumplimiento del mandato recibido por la XV Conferencia Iberoamericana de Ministras y Ministros de Administración Pública y Reforma del Estado, celebrada en la Ciudad de Panamá, los días 27 y 28 de junio de 2013 y adoptada por la XXIII Cumbre Iberoamericana de Jefes de Estado y de Gobierno, celebrada en la Ciudad de Panamá, los días 18 y 19 de octubre de 2013, que contiene importantes referencias en cuanto a la transparencia y la buena administración.
Dentro del marco de la Unión Europea nos encontramos con el Libro Blanco de la Gobernanza de la Unión Europea de 2001 (COM [2001] 428 final), que marca el punto de arranque en esta materia en la Unión Europea, aunque precedentes de esta idea hubo muchos y de distinto alcance1.
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En ese mismo año, además, se aprueba el Reglamento 1049/2001, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 30 de mayo de 2001, relativo al acceso del público a los documentos del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisión2 y se incorpora el derecho a la información a la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea de 2001, derecho posteriormente trasladado al Tratado de Lisboa (o al TFUE).
Otros antecedentes pueden ser la Guía de acceso a los documentos del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisión del año 2002; la comunicación de la Comisión «Contribución de la Comisión al período de reflexión y más allá: Plan D de democracia, diálogo y debate» (COM [2005] 494 final); el Libro Verde Iniciativa Europea en Favor de la Transparencia de 2006 (COM [2006] 194 final) o el Convenio número 205 del Consejo de Europa sobre acceso a los documentos públicos, adoptado por el Consejo de Ministros del Consejo de Europa el 27 de noviembre de 2008, que encuentra su fundamento en los principios recogidos en la Recomendación Rec. (2002) 2, del Comité de Ministros a los Estados miembros sobre acceso a documentos públicos.
La situación de España respecto a la transparencia pública y el acceso a la información pública de los ciudadanos no era, a diferencia de lo que sucede en la mayoría de los países desarrollados y de los Estados miembros de la Unión Europea, una situación modélica, dado que hasta hace bien poco nuestro país no poseía una normativa específica que regulara estas materias.
El Proyecto de Ley de Transparencia fue aprobado por el Consejo de Ministros el 27 de julio de 20123 y remitido posteriormente a las Cortes Generales, habiendo sido publicado finalmente como Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de
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Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno4. Ha sido un procedimiento, el de creación de la actual norma, de más de año y medio desde que el Gobierno, junto a los trámites preceptivos, incluyó en la tramitación de la Ley un periodo de consulta pública electrónica a la ciudadanía entre los días 26 de marzo y 10 de abril de 2012, procedimiento que también pasó por numerosas enmiendas parlamentarias, si bien muchas no se han trasladado al texto final de la Ley debido a la mayoría parlamentaria con la que contaba el Gobierno de la Nación en aquel momento, ya que como es sabido y con carácter generalizado, la existencia de mayorías absolutas no lleva obligatoriamente a la necesidad de tener que transigir o pactar la mayor parte de los textos legales con fuerzas minoritarias.
Fue por tanto la Ley de Transparencia 19/2013 la que sacó a España del ostracismo de ocupar el único puesto entre los países de Europa con más de un millón de habitantes sin ley de transparencia, dejando de ser así también uno de los pocos países europeos sin normativa específica al efecto. Aunque esta no era la situación de algunas Comunidades Autónomas como Galicia5, Islas Baleares6, Aragón7, Navarra8, Extremadura9 y Andalucía10, que sí poseían con anterioridad a la publicación de la Ley 19/2013 ya su propia ley de transparencia autonómica11.
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Es precisamente este contexto normativo y la importancia de la transparencia en una sociedad democrática los que hacen si cabe todavía más vehemente el hecho de que España no poseyera hasta ese momento una ley de transparencia. Mayor transparencia es igual a instituciones fuertes y con mayor legitimidad, especialmente, en el espacio normativo de los países que forman parte de la Unión Europea12.
En cualquier caso, esta Ley dispuso de varios precedentes concretos en España, cuales fueron la Proposición de Ley de transparencia y acceso a la información pública presentada por el Grupo Parlamentario Socialista13, que fue rechazada en el transcurso de la tramitación parlamentaria; la Proposición de Ley sobre transparencia y lucha contra la corrupción presentada por el Grupo Parlamentario de Unión Progreso y Democracia14, cuyo texto fue tomado en consideración y en la legislatura 2008-2011; la Proposición de Ley relativa a la transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno
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presentada por el Grupo Parlamentario Popular15 y cuyo resultado fue la caducidad de la iniciativa16.
Interesa especialmente destacar de esta última proposición y dejando a un lado otras cuestiones como pueden ser el ámbito de aplicación, la referencia expresa que contenía en su artículo 9 denominado literalmente contratos públicos17. A la vista de este, podríamos pensar que las líneas maestras de la nueva Ley de Transparencia encuentran su explicación en esta Proposición de Ley relativa a la transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno presentada por el Grupo Parlamentario Popular en julio de 2011, por cuanto el objeto y finalidad de esta iniciativa parlamentaria era el mismo, siendo el grupo
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parlamentario proponente en aquel momento el que ahora se encuentra en el gobierno del Estado. Pues bien, como se puede comprobar en lo sustanciado en materia de contratación pública, hay una notable distancia entre ambas iniciativas legislativas, todavía más si consideramos el texto del Anteproyecto de Ley de Transparencia que propuso el Gobierno antes de su paso por la consulta pública que tuvo lugar, siendo portante en inicio más ambiciosa la Proposición de Ley de 2011 que el anteproyecto que presentó el Gobierno que antes estaba en la oposición, dejando así una pregunta abierta al porqué de este cambio de criterio en el transcurso de poco menos de un año.
Considerando lo dispuesto en el apartado anterior, parece evidente que la Ley de Transparencia se ha alimentado de diferentes fuentes comparadas18 y con ella parece que por...
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