La compatibilidad de la normativa catalana de seguridad industrial con la Directiva europea de servicios y su transposición legislativa en España. The compatibility of Catalan regulation on industrial safety with the Internal Market Services Directive and its legislative implementation in Spain
| Autor | Carlos Padrós Reig |
| Cargo | Profesor Titular de Derecho Administrativo. Universidad Autónoma de Barcelona. Magistrado de lo contencioso-administrativo. Barcelona |
| Páginas | 183-227 |
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La llamada Directiva Bolkenstein, Directiva europea de servicios en el mercado interior (en adelante DSMI o la Directiva), ha provocado -antes y después de su aprobación- un considerable revuelo legal y mediático. Antes de su aprobación, se vio la normativa como un ataque frontal a las condiciones laborales y sociales de los trabajadores en los países con mayores niveles de protección social. La imagen del fontanero polaco que explotaron los contrarios a la Constitución Europea en Francia era bien significativa. Efectivamente, sobre la base de una aplicación automática del principio de reconocimiento mutuo y de legislación del país de origen, una empresa polaca de servicios podría efectuar trabajos en España aplicando la normativa salarial y social de Polonia. Ello, llegado el caso, hubiera puesto en serias dificultades a los trabajadores españoles o franceses.
Lo cierto es que, ni la Directiva establecía exactamente un principio tan automático ni la intervención del Parlamento europeo en la elaboración de la norma permitió esa lectura. Todos los elementos que podían presagiar una especie de dumping'social dentro de Europa (ahora con 27 Estados con niveles de desarrollo y prestaciones sociales muy dispares), fueron eliminados. La Directiva, pues, no se aplica a las condiciones laborales o sociales de los trabajadores.
Sin embargo, la Directiva persigue un fin fundamental como es la facilitación de la libre prestación de servicios en el mercado interior. A lo largo de los años hemos podido observar un espectacular crecimiento y consolidación del comercio comunitario relativo a mercancías. Ello no ha ido acompañado en igual medida en el caso de los servicios (y aunque en menor medida, tampoco, en el caso de los capitales o inversiones intracomunitarias). La llamada Estrategia de Lisboa para impulsar la creación de empleo de calidad y la mejora de la competitividad y el Informe sobre el estado de subdesarrollo del comercio de servicios en Europa impulsaron la redacción de la DSMI.
Eliminados sus aspectos más problemáticos, la Directiva sigue suponiendo una transformación importante del papel de la Administración pública como reguladora del acceso a la prestación de los servicios. En otras palabras, si hasta ahora la prestación de muchos servicios económicos debía contar con la autorización de la Administración (control ex ante), a partir de ahora, se establece el principio de libertad de prestación con una simple comunicación y la Administración deberá poder controlar a posteriori si se cumplen las condiciones autodeclaradas por el sujeto privado. Se trata en definitiva de simplificar administrativamente las condiciones de ejercicio de una actividad de naturaleza económica (servicio). Para ello, la Directiva contiene importantes disposiciones sobre simplificación administrativa, fomento de la calidad de los servicios y cooperación interadministrativa entre Estados (ventanillas únicas y como se ha hecho ya en Alemania, la existencia de oficinas de información y asesora-miento a los empresarios extranjeros que quieran desarrollar actividades en su país (Einheitlicher Ansprechpartner Deutschland)).
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A nadie se le escapa la fenomenal trascendencia del nuevo paradigma que afecta, de manera muy directa y contundente a la Administración pública. A juicio de Fernández Rodríguez (Fernández Rodríguez, 2007: 194), "la Directiva 2006/123 no es novedosa en lo que a su contenido respecta. No ha tenido necesidad de serlo, porque el trabajo ya estaba hecho por el Tribunal Europeo, cuya jurisprudencia se limita a recoger. La única novedad, si puede decirse así, una novedad ciertamente formidable por su alcance, radica, justamente, en esto, es decir, en haber convertido esa jurisprudencia en una disposición general y en haber montado un sistema específico para asegurar el efectivo cumplimiento de ésta en todo el ámbito de la Unión. El contenido de la Directiva es, pues, tan simple como claro. Parte, como procede siempre que una libertad está en juego, del principio de proporcionalidad, a partir del cual afirma su artículo 9 que "Los Estados miembros solo podrán supeditar el acceso a una actividad de servicios y su ejercicio a un régimen de autorización cuando dicho régimen, amén de no ser discriminatorio para el prestador, resulte indispensable por una razón imperiosa de interés general y no pueda conseguir mediante una medida menos restrictiva, en concreto -dice el precepto- porque un control a posteriori se produciría demasiado tarde para ser realmente eficaz. Si estas condiciones se cumplen, será legítimo establecer un control preventivo de signo autorizatorio, pero el otorgamiento o denegación de la autorización deberán basarse en criterios que delimiten el ejercicio de la facultad de apreciación de las autoridades competentes con el fin de que dicha facultad no se ejerza de forma arbitraria"1.
Sin embargo, también se ha destacado que "la transposición de la DS conllevará un importante esfuerzo de adaptación de la legislación sectorial y una reconsideración significativa sobre la actividad de intervención de la Administración Pública en las actividades privadas y en concreto en las de servicios"2.
Más crítico se muestra, sin embargo, el profesor Parejo Alfonso (2009: 34) para quien no estamos ante una norma de desregulación sino de liberalización, que parte de un concepto de "obstáculo ilegítimo a la libre competencia en el mercado" tan amplio, que pone bajo sospecha de restricción indebida cualquier regulación jurídico-pública del acceso al mercado de las actividades de servicios o de ejercicio de éstas, es decir, lo que en principio no es otra cosa que ordenación del uno y el otro para su inserción armónica en el sistema de convivencia colectiva en función de los restantes bienes y valores en presencia"3.
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En definitiva, la doctrina ha analizado con profusión esta importante normati-va4. Con este breve trabajo, nos proponemos presentar sumariamente los principales contenidos de la Directiva Europea (apartado II); presentar la actividad de transposición normativa en España de las previsiones de la Directiva que ha tenido lugar mediante la aprobación de dos leyes: la Ley 17/2009, de 23 de noviembre (llamada Ley paraguas), así como la Ley 25/2009 de 22 de diciembre (Ley Ómnibus) (apartados III y IV); para finalmente ver la compatibilidad de todo ello con la normativa catalana de seguridad industrial (Ley del Parlamento de Cataluña 12/2008, de 31 de julio, de Seguridad Industrial y su desarrollo reglamentario mediante el Decreto 30/2010 de 2 de marzo y otras normas conexas (apartado V). Con ello estaremos en disposición de analizar qué sucede en casos donde la actividad autonómica de transposición de Directivas antecede a la propia del Estado y qué supone para un ordenamiento jurídico complejo como el español la disonancia entre normas estatales y normas autonómicas en la adopción del modelo de transposición de la DSMI.
Siguiendo consolidada jurisprudencia constitucional al respecto, la transposición al Derecho interno de las obligaciones de la normativa europea corresponde al nivel administrativo y legislativo interno de cada país (principio de autonomía institucional y procedimental)5. Sin embargo, esta diversidad autonómica en la transposición puede necesitar en algunos casos de normativa estatal unificadora. Como sucede en el presente caso, la normativa catalana podría ser compatible con la Directiva (pues ésta admite distintos modelos normativos) pero disconforme con la legislación básica del Estado dictada posteriormente también en transposición de la DSMI. Además, se une a ello el problema de las diferentes entradas en vigor de las normativas. La Directiva es obligatoria para los Estados miembros (lo que incluye las Administracio-
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nes de niveles sub-estatales) desde diciembre de 2006 (su fecha de publicación en el DOUE aunque el plazo de transposición se extendía hasta el 31 de diciembre de 2009); la Ley catalana de seguridad industrial es de 2008 (por tanto anterior a la estatal) mientras que las leyes estatales son de finales de 2009 (posteriores a la Ley catalana pero anteriores a su Reglamento de desarrollo).
Con todo, vamos a presuponer, sólo como hipótesis de trabajo, que tanto la Directiva misma es legal (de acuerdo con el derecho comunitario)6 como que la actividad estatal de transposición de la Directiva es constitucional (de acuerdo con el reparto interno de competencias). Creemos que ambas asunciones no necesariamente son ciertas pero esa es la situación legal en el momento de redactar estas páginas. En otras palabras, no se trata de cuestionar si el Estado ha excedido su ámbito compe-tencial al dictar la normativa armonizadora uniforme para todas las Comunidades autónomas aunque hay poderosos argumentos para pensar que así es7. Tampoco se trata de discutir sobre las bondades de un modelo de protección de la seguridad industrial más intervenido o más cercano a la mera prestación de servicios de control a la industria. Ambos modelos existen y son legítimos de acuerdo con distintas opciones normativas8.
De lo que se trata pues en este breve análisis, es precisamente de poner de manifiesto un ejemplo de total incomunicación entre conjuntos normativos (Estado y Comunidades). Nos guste o no, las normas...
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