La política común de transportes: origen y evolución en Europa del transporte público por carretera
| Autor | Carlos Arroyo Abad |
| Cargo | Real Centro Universitario «Escorial-María Cristina» San Lorenzo del Escorial |
| Páginas | 51-68 |
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La importancia que posee el sector del transporte público por carretera, tanto en el ámbito individual de cada Estado miembro como a escala comunitaria, ya se tuvo en consideración en el documento Spaak, antecedente inmediato al Tratado de Roma, en el que se contempló el objetivo de llegar, por etapas, a la libertad total de prestación de servicios en el sector del transporte público por carretera y ferroviario.
Esta relevancia, deriva tanto de la importancia intrínseca del sector (razones de empleo directo, productivas...), como de su carácter condicionante hacia el resto de sectores (costes de producción, relaciones comerciales...), más aún si tenemos presente el carácter eminentemente económico que hasta fechas recientes ha fundamentado nuestra actual Unión Europea. De todo ello resulta coherente entender la difícil aplicabilidad de los principios de libre circulación de personas y mercancías y de libre prestación de servicios, sin un eficiente sistema de transportes por carretera, entendiendo el mismo desde la perspectiva de la explotación de los servicios como desde la perspectiva de las infraestructuras.
El Tratado de Roma, firmado el 25 de marzo de 1957, como hito histórico en el nacimiento de la Comunidad Europea y manifestación de una nueva Europa, dio prioridad a la hora de regular, teniendo Page 52 en cuenta los antecedentes históricos existentes 1 al sector del transporte. Dicha prioridad derivaba de la relevancia del sector del transporte, al que se consideraba motor de cumplimiento del objetivo primordial del Tratado, que no es otro que promover entre los Estados miembros de la Comunidad Económica Europea la libre circulación, tanto de personas como de mercancías y de capital2.
El trato prioritario que recibió el transporte no impidió, sin embargo, que su desarrollo fuera mucho más lento que el de los sectores agrícola y de comercial exterior. Esta lentitud en el desarrollo de la política de transportes vino ligada a toda una serie de obstáculos, los cuales tenían su origen, según Ortiz Blanco y Van Houtte3, «en la ausencia de interés originario como en las diferencias de opinión entre los Estados miembros, todas ellas motivadas en causas geográficas e históricas».
La razón de estas discordancias, como señalan estos autores, proviene del peso que los distintos tipos del transporte tenían para estos países. Así, mientras los países del Benelux, debido a su pequeño tamaño, habían desarrollado el transporte por carretera, y el fluvial, en Alemania y Francia, se había primado el transporte ferroviario. Page 53 Los datos estadísticos al respecto son claros. Mientras para el caso del transporte de mercancías Alemania Federal y Francia se encontraban a la cabeza comunitaria del transporte ferroviario (43 y 60%, respectivamente) frente a los Países Bajos (13%), se produce una clara inversión para el caso del transporte fluvial, donde los Países Bajos representaban un 72% del transporte total de mercancías frente al 29% alemán y el 11% francés. Por último, para el caso del transporte por carretera los Países Bajos representaban un 15% del total de transporte de mercancías frente al 28% alemán y 29% francés4.
No obstante, remitirnos como criterio comparativo a los datos estadísticos existentes al respecto puede desembocar en valoraciones erróneas, puesto que para la fecha no estábamos dotados de una normativa marco que ejerciera una función unificadora entre los regímenes jurídicos de los distintos Estados integrantes de la Comunidad Económica Europea.
La ausencia de un desarrollo equitativo entre los distintos países firmantes del Tratado de Roma, como la existencia para la fecha de un fuerte intervencionismo estatal que buscaba favorecer exclusivamente aquellas modalidades de transporte que tuvieran unos efectos más directos sobre los procesos de producción de cada país lleva a la fragilidad en cualquier tipo de comparación. Cualquier criterio interpretativo debe manifestarse así de una forma prudente y mesurada hasta que no nos encontremos ante una legislación uniforme que facilite apreciar al transporte internacional sobre las bases de la igualdad y no discriminación, así como de la libertad de empresa y libre competencia, con independencia de cualquier tipo de condicionamientos geográficos, históricos, políticos y sociales5. Ahora, con independencia a los peros que podamos apreciar sobre los criterios comparativos, la realidad sobre el volumen total de mercancías transportadas denota, en paralelo a las políticas intervencionistas, la relevancia que cada modalidad de transporte ha tenido para cada uno de los países firmantes del Tratado de Roma. Page 54
La ausencia de una normativa marco, así como la presencia de políticas intervencionistas de naturaleza proteccionista, justifican que la consideración especial realizada al sector del transporte obedezca no exclusivamente a su relevancia, sino, y teniendo presente la misma, a la necesidad de establecer una serie de limitaciones a los principios generales del Tratado de Roma, sobre la libre prestación de servicios (art. 61) y reglas de competencia (t. V) como modo de proteger los mercados interiores de transporte de cada Estado miembro.
Tal como manifiesta D. Fernando José Cascales Moreno, sobre el proteccionismo:
imperaba con fuerza, principalmente por la contemplación especial del transporte ferroviario, en función de su específica problemática, de tanta incidencia al transporte público por carretera, por ser dos modos de transporte intrínsecamente relacionados, cuyas políticas de ordenación han estado siempre unidas, lo que claramente se corresponde con la competencia existente entre ambos, circunstancia ésta de la que no son ajenas las políticas internas de ordenación de los distintos Estados
6.
El Tratado de Roma se encuentra estructurado en un preámbulo y seis partes, dedicadas a los principios, fundamentos de la Comunidad, asociación de los países y territorios de ultramar, instituciones de la Comunidad, y disposiciones generales y finales.
En cuanto a los «Fundamentos de la Comunidad», este apartado se encuentra a su vez dividido en cuatro Títulos: libre circulación de mercancías, agricultura, libre circulación de personas, servicios y capitales, y transportes.
El Título IV (actual V), de «transportes», dedica los artículos 74 a 84 a los transportes, y de estos once artículos sólo hace mención en uno, el artículo 847 (actual 80) al transporte marítimo y aéreo. Page 55
El hecho de la escasa regulación de otras modalidades de transporte distintas al transporte terrestre tiene su sentido en el carácter continental del bloque de países firmantes del Tratado de Roma. En este sentido no se producirá un especial interés por el transporte marítimo hasta 1973, fecha en la que el conjunto de seis países firmantes del Tratado de Roma se ve ampliado con la entrada de Gran Bretaña, Irlanda y Dinamarca, países de importante tradición marinera.
Volviendo al análisis de los preceptos constitutivos del antiguo Título IV, el artículo 74 (actual 70) 8, que debe ser interpretado poniéndolo con relación al artículo 75, introduce el primer problema que genera el articulado del Título IV al hacer referencia a los objetivos del Tratado, sin llegar a concretar los objetivos específicos del sector del transporte, lo cual no hace otra cosa que remitirnos a los objetivos genéricos contenidos en el artículo 3.º por remisión del artículo 2.º
En cuanto al artículo 759, Molina del Pozo10 considera
es el soporte del grueso de las competencias comunitarias de acción en el dominio de los transportes. Aunque otros artículos del Título IV atribuyen también a la Comunidad ciertas competencias puntuales, se trata, en todos los casos, de competencias de control, con la excepción del artículo 79, que prevé la adopción de una reglamentación de aplicación
.
Si buscáramos, volviendo a la relación existente entre los artículos 74 y 75, unos objetivos específicos para la política de transportes, esta relación de objetivos sería la contenida en el artículo 75.1. Page 56
En lo que respecta a los objetivos contenidos en este artículo y teniendo en cuenta que estamos hablando del Tratado de Roma en su redacción original se debería tener también presente como objetivo «las medidas que permitan mejorar la seguridad en los transportes», objetivo que podríamos extraer del apartado 2.º (si bien en la actualidad se encuentra especificado como un objetivo más) que describe un objetivo más genérico, como es el de las condiciones en que se prestan los servicios.
Sobre el apartado 4.º del artículo 75.1, la referencia a «cualquiera otras disposiciones» debe ser identificada con actuaciones legislativas posteriores de las Instituciones Comunitarias, lo que nos remitiría al derecho derivado.
Al margen de los objetivos aquí expuestos, Cartou 11 considera que existe otro objetivo más:
Es conveniente tener presente que la política de transportes no se ha limitado a los problemas intracomunitarios, sino que se extiende a las relaciones exteriores.
El artículo 84 es uno de los preceptos que más problemas ha generado en cuanto a su aplicación debido al carácter restrictivo de su formulación, carácter que supuso en su primera interpretación un claro límite al desarrollo de la política común de transportes al entender que las disposiciones del Título IV eran...
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