Transportes y ordenación del territorio.

AutorMartí Bassols Coma
CargoCatedrático de derecho administrativo.
  1. INTRODUCCIÓN

    El enunciado de la Ponencia nos emplaza a estudiar desde la perspectiva jurídico - administrativa las relaciones entre el Transporte Terrestre y la Ordenación del Territorio en el marco de las competencias diseñadas por la Constitución y los Estatutos de Autonomía y desarrolladas por la reciente Legislación del Estado y las Comunidades Autónomas.

    Mientras en el orden geográfico y económico es claramente perceptible la influencia del transporte y sus infraestructuras en la Ordenación del Territorio, en el sistema jurídico - administrativo la conexión de estas proposiciones constituye un hecho del que sólo recientemente se ha tomado conciencia por la legislación. Si exceptuamos el ámbito de los transportes urbanos en el que se da una unidad de tratamiento en los aspectos infraestructurales, urbanísticos y de gestión, en el transporte interurbano y general ha existido una disociación entre el régimen de sus infraestructuras y la política del transporte (ordenación, coordinación y planificación). Esta falta de unidad de visión ha dificultado la evaluación de la influencia del transporte en la Ordenación del Territorio, así como de la contribución que las técnicas de planificación territorial puedan aportar a la mejor estructuración del transporte. Nuestra exposición, precisamente, pretende poner de relieve los avances que se están dando en este orden en la reciente legislación, así como las posibilidades que ofrece el sistema de reparto de competencias del llamado Estado de las Autonomías.

    Con carácter previo, no obstante, debemos abordar el significado que reviste el sector o la técnica denominada Ordenación del Territorio y sus derivaciones en función del cambio experimentado en sus presupuestos a partir de la Constitución. Finalmente haremos unas referencias sumarias a las implicaciones europeas de la Ordenación del Territorio en función del sistema de transportes y de la incorporación de España a la CEE.

  2. LA ORDENACIÓN DEL TERRITORIO DESDE LA PERSPECTIVA DE LOS NIVELES DE ACTUACIÓN Y DE COMPETENCIAS DE LAS DISTINTAS ADMINISTRACIONES PUBLICAS

    1. LA ORDENACIÓN DEL TERRITORIO COMO ACTIVIDAD CIENTIFICA INTERDISCIPLINARIA Y COMO TECNICA ADMINISTRATIVA

      El descubrimiento o toma de conciencia de que el espacio o el territorio no es un mero dato neutro o un simple escenario en el que se desarrollan las actividades de los agentes públicos y privados, sino que es un producto o una realidad en cuya morfología intervienen factores político - administrativos, económicos, sociales y culturales, es una conquista relativamente reciente. Las vías de acceso a este conocimiento han sido múltiples metodológicamente y discontinuas en el tiempo, así entre otras pueden destacarse las siguientes: la geografía, el urbanismo, la ciencia regional, la economía regional, la ciencia administrativa, la sociología espacial, la ecología, etc. Esta pluralidad de aportaciones científicas y prácticas profesionales hace difícil su reducción a una disciplina unitaria e integradora que ni siquiera hasta el momento ha encontrado en los ámbitos universitarios una sede de canonización científica, por lo que se hace necesario admitir que las reflexiones científicas sobre el territorio integran una disciplina científica pluridisciplinar o interdisciplinar. Una cierta unificación descriptiva, sin embargo, ha emergido del sistema político administrativo desde el momento que el territorio, junto a su consideración tradicional de elemento estructural terrestre de la soberanía del Estado, ha adquirido una dimensión funcional, de signo voluntarista y organizativo, que es relevante para la acción y organización administrativa en sus distintos niveles: la distribución territorial del poder político - administrativo no sólo determina una específica morfología del territorio, sino que las acciones administrativas de estos poderes: moldean y transforman permanentemente el territorio. De. esta suerte, la acción de los poderes públicos en el territorio puede ser evaluada en términos de equilibrio o desequilibrio, al propio tiempo que los ciudadanos demandan una equidad espacial, en la prestación de los servicios públicos básicos o esenciales. Esta dimensión espacial de la acción administrativa, como denominador común, ha recibido, no obstante, diversas denominaciones en función de diversas variables culturales y político - administrativas: «Regional Planning» (Países Anglosajones), «Amenagement du territoire» (Francia y Bélgica), «Raumordnung» (Alemania Federal y Austria), «Raumplanung» (Suiza) y «Asseto territoriale» (Italia) y «Ordenación del Territorio» (España) (Ref. ).

      Toda esta pluralidad de denominaciones y enfoques - sobre cuyos matices no podemos ahora detenernos - evidencian que la Ordenación del territorio y sus afines se dejan describir pero no definir. Por ello consideramos del máximo interés referirnos al esfuerzo de síntesis y de integración que representa el documento, propiciado por el Consejo de Europa, denominado la «Carta Europea de Ordenación del Territorio» que nos permita sentar unas premisas básicas de entendimiento terminológico y conceptual, sin perjuicio de que posteriormente analicemos las peculiaridades con que dicha técnica administrativa ha nacido y arraigado en nuestro ordenamiento jurídico-administrativo.

      En la Carta Europa, la Ordenación del Territorio (Ref. ) es descrita como «la expresión espacial de la política económica, social, cultural y ecológica de toda la sociedad», en la inteligencia de que «es a la vez una disciplina científica y una técnica administrativa y política, concebida como una aproximación interdisciplinar y global, tendente a un desarrollo equilibrado de las regiones y a la organización física del espacio, guiada por una concepción directriz». Su consideración como técnica administrativa y objetivo de la acción política la emplaza en su exacto terreno que le es propio y en tal sentido debe ser democrática (participativa), global (coordinación de las diferentes políticas sectoriales) funcional (tener en cuenta las conciencias regionales, fundadas en valores, cultura e intereses comunes) prospectiva (con la ayuda de la investigación previsional, debe apreciar las tendencias y los desarrollos a largo plazo de los fenómenos económicos, ecológicos, sociales, culturales y de medio ambiente con vistas a facilitar la toma de decisiones vinculadas a la organización del espacio). Sus objetivos fundamentales son asegurar un desarrollo económico equilibrado de las regiones (rurales, urbanas, fronterizas, periféricas, de montaña, costeras e insulares), mejorar la calidad de vida del bienestar del conjunto de la población y administrar los recursos naturales y proteger el medio ambiente (suprimir totalmente o al menos disminuir los conflictos entre las necesidades crecientes en materia de recursos naturales y la necesidad de su conservación). Tan ambicioso programa de realizaciones para sus redactores no está exento de limitaciones (existencia de multitud de decisiones individuales e institucionales con libertad de elegir dentro del nivel de opciones, así como por el carácter aleatorio de todo estudio prospectivo, las fuerzas del mercado, las particularidades de los sistemas administrativos y las condiciones socioeconómicas específicas y del medio ambiente). Para coadyuvar a la superación de estas limitaciones, la Ordenación del Territorio requiere de una voluntad de integración y coordinación de todos los sectores implicados y, en especial de los niveles de decisión administrativa «con vistas a asegurar una coordinación óptima entre el nivel local, regional, nacional y europeo, estas autoridades deben tener en cuenta en su actuación las medidas tomadas o previstas en el escalón inferior y, en consecuencia, informarse recíprocamente y de manera permanente». En el nivel local (conviene asegurar la coordinación de los Planes de Ordenación de los poderes locales que deben por su parte, tener en cuenta los intereses de la Ordenación regional y nacional) en el nivel regional (el marco más apropiado para la puesta en práctica de una política de Ordenación del Territorio es indispensable una coordinación tanto entre las instancias regionales como entre la región, los poderes locales y la nación), en el nivel nacional (conviene asegurar la coordinación de las políticas de Ordenación del Territorio y de las ayudas de los Estados a las regiones, principalmente entre países vecinos) y en el nivel europeo (desarrollar la coordinación de políticas nacionales de Ordenación del Territorio con vistas a la realización de objetivos de importancia europea y de un desarrollo general equilibrado).

      Este exhaustivo balance de objetivos y actuaciones constituye un desideratum difícilmente alcanzable en el momento actual de los distintos sistemas administrativos comparados, pero es ilustrativo sobre las implicaciones y el protagonismo que en este orden de consideraciones incumbe a todos los niveles de las Administraciones Públicas en sus funciones de previsión, planificación, gestión de control de las actividades privadas. Más que una técnica administrativa concreta, la Ordenación del Territorio demanda un nuevo método de Administración pública en el que la cooperación y coordinación tienen un protagonismo capital.

      Para verificar el estado de la Ordenación del Territorio en nuestro país y en qué medida el paradigma descrito tiene algún tipo de reflejo en nuestro sistema administrativo, tenemos que pasar brevemente revista a la experiencia de su implantación en el período preconstitucional y cuáles son sus posibilidades en el nuevo marco del llamado Estado de las Autonomías.

    2. LA ORDENACIÓN del TERRITORIO EN LA ETAPA PRECONSTITUCIONAL

      Con independencia de las experiencias del Regional Planning de los años treinta en Catalunya y de la trayectoria de las Confederaciones Hidrográficas (creadas en 1926), las vías de penetración de la Ordenación del Territorio en nuestro Ordenamiento jurídico han sido: la legislación...

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