La regulación y supervisión del transporte aéreo

AutorMariano Magide Herrero
Cargo del AutorDoctor en Derecho Abogado Uría y Menéndez Profesor Colaborador Asociado ICADE-UPC
Páginas371-401

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I Introducción; objeto y ámbito del presente trabajo

En la actualidad, pocas actividades tienen ya una regulación exclusivamente nacional. Esto es particularmente cierto en el caso del transporte aéreo, actividad destinada por naturaleza y desde su inicio a desbordar las fronteras nacionales. La concepción de este trabajo colectivo excluye la posibilidad de tratar aquí la regulación del transporte aéreo desde una perspectiva internacional o incluso supranacional. No se analizará,

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por tanto, el conjunto de tratados que aseguran las tradicionalmente conocidas como “libertades del aire”, fundamentalmente el Convenio sobre Aviación Civil de 1954, ni el papel esencial de la organización nacida de dicho Convenio, la Organización de Aviación Civil Internacional (“OACI”), en la regulación y funcionamiento del transporte aéreo inter-nacional157. Tampoco se dará cuenta en este trabajo de la ordenación y gestión supranacional del espacio aéreo que suponen EUROCONTROL y los Reglamentos del “cielo único europeo”158. Estas exclusiones vienen motivadas por su ámbito territorial, más allá del estatal, y también porque, aunque afectan de modo fundamental al transporte aéreo, se refieren principalmente a la gestión del tráfico aéreo, más que a la actividad de transporte en sí.

Hechas las exclusiones, procede fijar el objeto de esta colaboración. En línea con el objeto general de la obra, me centraré en la regulación y supervisión públicas del transporte aéreo como actividad económica. De modo complementario, me referiré a otras dos actividades públicas esenciales para el funcionamiento del transporte, que se mueven principalmente en el plano de los servicios públicos y no en el de la regulación y supervisión: la gestión de las infraestructuras aeroportuarias y la gestión del tráfico aéreo.

II La regulación y supervisión como forma de intervención de los poderes públicos en la economía. Su justificación y sentido en el ámbito del transporte aéreo
1. Regulación y supervisión

A mi juicio, la actividad de intervención de los Poderes públicos en el ámbito económico que últimamente se suele denominar “regulación” puede dividirse en dos fases lógica y temporalmente diferenciables: regulación y

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supervisión159. O si no se quiere emplear el término regulación, que ha ido consolidándose con éxito para hacer referencia al conjunto de estas dos fases ideales (desdibujando su deseable distinción), ordenación y supervisión.

La regulación, u ordenación, sería la primera de estas fases o etapas. Consistiría en la actividad pública de elaboración de las normas y el dictado de los actos administrativos que establecen con cierta unidad de sentido la organización y funcionamiento de una determinada parcela de la vida de la comunidad, o de la actividad económica, si se hace referencia a la regulación y ordenación de la economía. Afrontada desde una perspectiva estática, la regulación u ordenación sería el precipitado de esa actividad, es decir, el conjunto de normas y actos discrecionales que conforman o dan sentido a la parcela de actividad ordenada.

Esta actividad de ordenación es fundamentalmente normativa, de modo que la actividad administrativa de regulación u ordenación se realizaría esencial y principalmente mediante el ejercicio de la potestad reglamentaria, que completaría la regulación legal del concreto sector de actividad. Pero la ordenación de un sector, y por tanto la actividad administrativa de ordenación, no se agota necesariamente en la actividad normativa. En este planteamiento, constituiría también actividad de ordenación o regulación la actividad administrativa no normativa en la que la Administración pública ejerciera una discrecionalidad configuradora, y contribuyera así a la conformación esencial del sector regulado y, por tanto, a la definición de la política del sector. Esta “discrecionalidad configuradora” sería, así, la versión más fuerte de la discrecionalidad entendida como la remisión parcial que el Poder legislativo hace a la Administración pública para que ésta contribuya al paulatino proceso de determinación del interés general a partir de la ponderación de los intereses particulares y colectivos en presencia, en lo que es una actividad esencialmente política.

A partir de la ordenación o regulación de un determinado sector o actividad, la supervisión administrativa sería la actividad de la Administración limitativa de la libertad de los Administrados mediante la cual se pretende garantizar que los sujetos privados, o públicos que actúan en régimen de Derecho privado, que operan en ese sector o desarrollan esa actividad se ajusten, en su actuación, a lo establecido en la orde-

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nación de dicho sector o actividad. Idealmente, esta actividad de garantía comprende un control previo de la actividad (mediante el ejercicio de la potestad autorizatoria), su seguimiento (mediante el ejercicio de facultades de vigilancia e inspección), la posibilidad de corregir la actuación de los sujetos supervisados mediante mandatos imperativos y, finalmente, un control represivo mediante el ejercicio de la potestad sancionadora.

En definitiva, la regulación ordenación supondría el establecimiento de las “reglas del juego”, la supervisión, su garantía.

2. Justificación y sentido de la regulación y supervisión de la actividad de transporte aéreo: el papel central de la seguridad

A día de hoy, no existe probablemente ningún sector de actividad en el que no exista una mínima intervención administrativa en la actividad de los particulares. No obstante, se habla de un régimen de regulación y supervisión de un determinado sector cuando esa intervención cobra un mínimo de intensidad y está organizada sobre una base coherente: normalmente una serie de normas que arrancan en el rango de la ley y son objeto de un desarrollo reglamentario, y que prevén las facultades administrativa de supervisión a las que se ha hecho referencia (de control previo, seguimiento de la actividad y sanción) para garantizar el efectivo cumplimiento de sus previsiones. En el caso del transporte aéreo, esa norma es fundamentalmente la Ley 21/2003, de 7 de julio, de Seguridad Aérea (“LSA”), sin perjuicio de la vigencia parcial con menor relevancia de la Ley 48/1960, de 21 de julio, de Navegación Aérea (“LNA”).

La Exposición de motivos de la LSA enuncia una serie de principios que inspirarían ese sistema de regulación y supervisión. Así, tras hacer referencia a que la promulgación de la Ley pretendía incorporar las exigencias de la normativa comunitaria y las decisiones más relevantes de la OACI y EUROCONTROL, afirma:

El reforzamiento de las potestades públicas de intervención sobre el tráfico y el transporte aéreos que esta Ley lleva a cabo obedece igualmente a otros tipo de consideraciones. En primer lugar, la constatación de que el establecimiento de un mercado progresivamente abierto a la competencia entre diferentes compañías aéreas como el actual exige la adaptación de la Autoridad aero-

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náutica civil, que ha de asumir la función de órgano regulador y velar por la libre competencia entre ellas, el acceso a los operadores y de los usuarios a los servicios aeronáuticos y el orden y la seguridad generales del transporte aéreo.

A pesar de la referencia a la competencia, y sin perjuicio de que ciertas normas del sector tengan una orientación pro-competencia, la regulación del transporte aéreo está claramente orientada a garantizar el valor fundamental de la seguridad y, complementariamente, a asegurar una mínima calidad en los servicios de transporte aéreo. Es el valor central de la seguridad el que justifica una regulación detallada de la actividad y un sistema de supervisión administrativa con las potestades que se examinarán a continuación. Ello sin perjuicio de que la liberalización del sector incrementara la necesidad de la supervisión en garantía de la competencia, ante la entrada de nuevos operadores en los diferentes ámbitos del sector de transporte aéreo.

III Regulación y supervisión del transporte aéreo
1. Las fuentes de la regulación estatal

El articulo 149.1.20ª de la Constitución atribuye al Estado la competencia exclusiva en materia de “aeropuertos de interés general; control del espacio aéreo, tránsito y transporte aéreo, servicio meteorológico y matriculación de aeronaves”. De este modo, y como no podía ser de otra manera habida cuenta de la naturaleza del transporte aéreo, es el Estado el que concentra las competencias normativas y ejecutivas relevantes en este tema. Esta distribución competencial deja un limitadísimo espacio a las Comunidades Autónomas, algunas de las cuales han asumido estatuariamente competencias en materia de aeropuertos que no son de interés general y legislado al respecto, como sucede, por ejemplo, con las Ley 14/2009, de 22 de julio, de Aeropuertos y Helipuertos de Cataluña160...

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