La transparencia en los procedimientos administrativos relativos a las instalaciones nucleares

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La presente comunicación aborda la exigencia de información y transparencia en procedimientos administrativos que entrañan un riesgo para la colectividad singularizándolo en el caso nuclear. Un tema de actualidad en España, no ya por el debate sobre el mix energético sino por la recientes renovaciones de permisos de explotación de las centrales nucleares o por la próxima decisión relativa a la instalación de un almacén temporal centralizado del combustible gastado. Con el fin de minimizar conflictos en los procedimientos administrativos conducentes a la toma de decisión, deben estar presentes los principios de la denominada gobernanza, información, transparencia y participación efectiva de los ciudadanos.

I Introducción: el derecho a la información sobre los riesgos ambientales

El protagonismo de los ciudadanos y la participación de la comunidad en los asuntos públicos es un factor clave del actual sistema democrático. Más allá de la tradicional democracia representativa, se reclama una Administración pública abierta, transparente y democrática, al servicio de los derechos y valores y eficaz.

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Los derechos de acceso a la información, la participación pública y el acceso la justicia, caracterizadores de la denominada «democracia ambiental, están interconectados entre sí: la información es presupuesto inexcusable de los otros dos derechos, ya que sin ella éstos resultan vacíos1. La necesaria transparencia de la que deriva el acceso a la información ambiental tiene dos modalidades: la activa, consistente en la difusión de la información ambiental por las autoridades públicas; y la pasiva o el acceso a la información mediante solicitud. Esta segunda constituye un derecho, mientras que la primera es una obligación impuesta a las Administraciones públicas.

La LIPPJMA 27/20062, aunque se centra en el derecho de acceso a la información ambiental previa solicitud, refuerza la modalidad de difusión, cuya importancia conviene resaltar por la conexión que tiene con la anterior, ya que la difusión permite identificar informaciones que pueden ser de interés para ejercer el derecho de acceso y, cuando permite el acceso, evita el ejercicio del derecho mediante petición. Por ello, esta difusión es obligatoria y se pretende su mejora, en aras de calidad de la información, referida a su valor y no su cantidad, por lo que la información divulgada ha de ser relevante, sistematizada, comprensible, comparable, actualizada, sistemática y accesible. La LIPPJMA dispone determinadas limitaciones al ejercicio del derecho de acceso a la información ambiental, al fijar las excepciones que pueden dar lugar a la denegación total o parcial de las solicitudes de información. Estas excepciones son tasadas, las previstas en la ley, y siempre serán objeto de interpretación restrictiva. Las excepciones hacen referencia a la indisponibilidad de la información, a la confidencialidad de la actuación pública o la preservación otros bienes o intereses jurídicamente protegibles (propiedad industrial). Pongo de manifiesto el derecho a la información ambiental porque ha sido la vía por la que en la actualidad en los procedimientos relativos a instalaciones nucleares han entrado estos principios. La energía nuclear constituye una de las fuentes de generación de energía que socialmente se percibe con un mayor riesgo para la salud y el medio ambiente.

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II La transparencia y la información en los procedimientos relativos a instalaciones nucleares

No es objeto de esta breve comunicación abordar el régimen jurídico de la energía nuclear, de claro derecho público-administrativo3, sino poner sobre la mesa algunas reflexiones jurídicas, sociológicas y también políticas relacionadas con el proceso informativo y participativo relativo a la toma de decisiones relacionadas con tales instalaciones. El Derecho nuclear se caracteriza, como no puede ser de otra manera, por un gran intervencionismo público con la finalidad de regular y disciplinar las actividades relacionadas con la energía nuclear de forma que se proteja adecuadamente el medio ambiente y la salud de las personas4, pero cada vez más exige que su aplicación venga presidida por la total transparencia e información al público en general.

1. La percepción del riesgo exige transparencia

Lo que persigue el Derecho Nuclear es el control de sus riesgos; la decisión jurídica sobre si se autoriza o no se autoriza una determinada actividad industrial como una instalación nuclear es una decisión que descansa sobre la idea de si ese riesgo, que se plantea y se analiza a través del oportuno procedimiento autorizatorio, es un riesgo permitido y asumible o no lo es. En este punto, Política y Derecho se ven cada vez más con cuestiones que tienen en su núcleo un marcado componente científico y la seguridad nuclear no es una excepción. La ciencia que promueve estas decisiones se presenta ante las instancias jurídicas de decisión cargada de incertidumbres y traslada a éstas una decisión que se ven incapaces de adoptar5.

La toma de estas decisiones no debe ser llevada a cabo sólo por los políticos ni sólo por los científicos, sino por la sociedad en su conjunto sobre la base de una información previa que ha de ser comprensible, eludir academicismos y tecnicismos, ser temprana, veraz, desinteresada, transmitida por un comunicador independiente evitando la provocación de fobias y ansiedades. Nuestra sociedad puede definirse como la sociedad de la inseguridad sentida, de la socie-

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dad del riesgo6. En todo lo que concierne a las instalaciones nucleares, ya sea su autorización, renovación, clausura, desmantelamiento o cualquier incidente, debería garantizarse la información del público interesado y del público en general. Todo ello deriva de la necesaria democracia participativa, del diálogo con los posibles sectores afectados y responde, sin duda alguna, a los criterios establecidos en el Libro Blanco de la Gobernanza Europea7que designa los principios de buen gobierno que deben orientar a las instituciones políticas8. De acuerdo con el citado Libro Blanco, una buena gobernanza se basa entre otros en los principios de apertura, de manera que las instituciones deben otorgar más importancia a la transparencia y a la comunicación de sus decisiones, y en el principio de participación con arreglo al cual conviene implicar de forma más sistemática a los ciudadanos en la elaboración y aplicación de las políticas.

Estas obligaciones de información y transparencia previas a la posible participación no son nuevas; la necesidad de transparencia e información de las Administraciones Públicas en el ejercicio de sus funciones cuando además afectan a una pluralidad de intereses públicos y de ciudadanos es una exigencia contenida cada vez en mayor número de preceptos y normas, especialmente ambientales, como la transversal LIPPJMA 27/2006 de información, participación y acceso a la justicia en materia ambiental. Esto no es un mero desiderátum sino una realidad ya exigida por muchas normas, y la nuclear no podía ser una excepción. La transparencia es el primer requisito para la posible aceptación de la energía nuclear y para la posible toma de decisión de autorizar una instalación. Transparencia, información y participación en la toma de estas decisiones es lo que hace generar la confianza necesaria entre el público, la industria nuclear y los reguladores para posibilitar el ejercicio de tales actividades.

III Medidas concretas de exigencia de transparencia y participación en el derecho nuclear

La transparencia, la participación pública y el acceso a la información derivados del desarrollo del Derecho ambiental sobre la industria nuclear, reflejan la tendencia de una sociedad civil que cada vez quiere ser protagonista en...

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