Transparencia y participación en el derecho autonómico: un análisis constitucional

AutorCatalina Ruiz-Rico Ruiz
CargoProfesora Titular de Derecho Constitucional de la Universidad de Jaén
Páginas1-30

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1. Introducción

Ante un panorama estatal deficientemente estructurado en torno a cauces institucionales de transparencia y participación ciudadana, desprovisto de bases políticas y jurídicas de autoregeneración del sistema democrático, se ha iniciado un proceso activo de incorporación de mecanismos legales de información pública y colaboración ciudadana en el Estado autonómico1. Como respuesta a las actuales disfunciones del sistema democrático y al deterioro institucional, desde el derecho autonómico se introducen fórmulas correctoras y de control social mediante el impulso jurídico de la transparencia y participación ciudadana2. El interés jurídico en la mejora de la calidad democrática se manifiesta a través de la proliferación de nuevos derechos e instrumentos autonómicos con una dimensión y problemática constitucional.

2. Aproximación constitucional a la transparencia

En principio, la configuración autonómica del derecho constitucional a la información pública previsto en el artículo 105 b) CE plantea un análisis de la problemática relativa a la competencia del legislador autonómico para regularlo anticipándose incluso a la legislación del Estado, así como su legitimidad para alterar los perfiles constitucionales del mismo.

En particular, la transparencia autonómica transciende el acceso a los archivos y registros expandiendo el ámbito aplicativo de la información pública aunque paralelamente introduce restricciones y límites diversos de los previstos constitucionalmente. La asunción en la esfera autonómica de una concepción reductiva de información pública, tasada sin una base constitucional y acotada por límites ajenos a la Constitución, tiende a desfigurar el contenido del artículo 105 CE.

Desde otra perspectiva constitucional, las posibles desigualdades jurídicas entre ciudadanos de Comunidades Autónomas en el acceso a la información pública por divergencias en las condiciones, límites o garantías del ejercicio de este derecho, pueden

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vulnerar el artículo 138 CE en materia de igualdad de derechos y obligaciones. Al margen de la problemática constitucional y deficiencias imputables a la legislación autonómica de transparencia en su aplicación jurídica desarrollada en los siguientes epígrafes.

2.1. Reflexión sobre su problemática constitucional

La intensa proliferación de leyes autonómicas de transparencia precediendo a una normativa estatal sobre esta materia, genera susceptibilidades en torno a su constitucionalidad ante el riesgo de colisión con las previsiones del legislador básico. Por esta razón, la respuesta del legislador autonómico se ha retrasado en determinadas CCAA mientras en otras se ha optado por la remisión a la ley estatal en las disposiciones sobre transparencia actualmente aprobadas para eludir conflictos constitucionales.

La configuración de la transparencia y de la información como principios administrativos fundamenta un posible desarrollo autonómico como criterio de optimización en la organización y funcionamiento de la administración autonómica. Su transversalidad se proyecta además sobre las competencias autonómicas exclusivas facultando constitucionalmente al legislador autonómico para la aplicación de la transparencia e información pública en su propia esfera competencial.

Ambos principios presentan una dimensión horizontal respecto de las competencias propias de las Comunidades Autónomas, que fundamenta su aplicación en el ámbito de la administración autonómica. En sentido opuesto, el TC ha establecido recientemente (STC 243/2012, de 17 de diciembre de 2012) que conforme a su doctrina el artículo 149.1.1a “no puede operar como una especie de título horizontal, capaz de introducirse en cualquier materia o sector del ordenamiento”. También la competencia autonómica en materia de información pública deriva de la propia Jurisprudencia constitucional, proclive a su naturaleza como derecho de configuración legal. La legitimidad del legislador autonómico para regular la transparencia se sustenta en la admisibilidad constitucional de un derecho de información pública configurado legalmente por las CCAA y en desarrollo de sus propias competencias.

Al respecto, el reconocimiento de un derecho autonómico de información pública en los Estatutos de Autonomía de última generación constitucionaliza las leyes autonómicas de

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transparencia, especialmente sobre materias asumidas por las Comunidades Autónomas y como un criterio informador de la administración autonómica. Sin que la previsión autonómica del procedimiento administrativo en las leyes de transparencia permita cuestionar la constitucionalidad de las mismas por posible afectación de esta competencia estatal. El riesgo de conflicto competencial entre el Estado y las Comunidades Autónomas por este motivo se reduce en base al prevalencia de las competencias sustantivas sobre las formales o procedimentales. En consecuencia, si una Comunidad Autónoma ha asumido competencias legislativas en un determinado sector o ámbito material, también le compete a ella establecer las normas procedimentales oportunas para el desarrollo de la actividad administrativa en ese ámbito.

Por esta razón, el alcance de la legislación estatal básica sobre transparencia aparece reducido y las Comunidades Autónomas legitimadas para establecer un régimen de información pública con un amplio margen de maniobra.. Aunque la Constitución y los Estatutos de Autonomía constituyen el marco jurídico del legislador autonómico para regular la transparencia e información pública, primando sobre la legislación estatal aplicable especialmente si esta última incorpora exigencias, límites o restricciones imprevistos constitucional y estatutariamente.

En particular, la posible denegación de información pública en base a la motivación de la solicitud que el Proyecto estatal de Ley de Transparencia considera “opcional” implica una penalización al titular sin respaldo constitucional ni estatutario.

Al margen de que la legislación autonómica de transparencia puede superar el mínimo básico al regular la información pública, adoptando un garantismo superior al del Estado en la protección de este derecho. La posibilidad de que las Comunidades Autónomas en la esfera de sus competencias y de la administración e instituciones autonómicas dispongan en sus leyes de transparencia una protección más efectiva de la información pública, no presenta en principio dudas sobre su constitucionalidad, pese a una posible desadaptación de la legislación básica.

Desde otra perspectiva, el interés público como vertebrador de la transparencia en el proyecto de ley estatal y en la normativa autonómica de transparencia puede distender los posibles conflictos entre el Estado y las Comunidades Autónomas y entre las respectivas regulaciones. La interpretación en un sentido más favorable al interés

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público y en consecuencia, al derecho de información de los ciudadanos, resulta acorde con la legalidad y la Constitución, sin que deba prevalecer en todo caso la legislación básica en el supuesto de que sus términos y aplicación resultasen más restrictivos.

En realidad, el actual Proyecto de ley estatal de Transparencia no garantiza una tutela superior de la transparencia y de la información pública respecto de determinadas Comunidades Autónomas con normativa propia, en cuestiones como derechos o límites. Esta posibilidad implica que la legislación básica sólo puede actuar como un mínimum a cumplir por el Derecho autonómico para evitar desigualdades en el acceso de los ciudadanos a la información pública que vulneren la Constitución.

Sin embargo, la prelación de ciertas leyes autonómicas de transparencia a la normativa estatal básica así como un diverso desarrollo por las Comunidades Autónomas, tiende a generar desigualdades en el acceso a la información pública. Paralelamente, las diferencias en la delimitación por el legislador autonómico de los conceptos de transparencia e información pública también puede desembocar en un trato desigual entre ciudadanos de las Comunidades Autónomas.

En concreto, mientras el Anteproyecto andaluz de Ley de Transparencia considera información pública los contenidos o documentos veraces que obren en poder de cualquiera de las personas y entidades obligadas y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones, otras Comunidades Autónomas únicamente definen la información pública como la que obra en poder de la Administración sin exigir que haya sido elaborada o adquirida por ésta o ni siquiera previamente tratada, incluyendo también la que no se encuentra en poder de la Administración pero sí bajo la autoría o propiedad de otras entidades o sujetos que presten servicios públicos o ejerzan potestades administrativas o funciones públicas (siempre que haya sido generada u obtenida en el ejercicio de su actividad pública o para el ejercicio de una actividad pública).

Desde esta última perspectiva, se amplía considerablemente la extensión jurídica de la información pública, reduciendo simultáneamente el ámbito y derecho de confidencialidad de ciertas entidades privadas en el marco autonómico. La diversidad autonómica propiciada...

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