Democracia, transparencia y legitimidad funcional
| Autor | Fernando Condesso |
| Páginas | 87-96 |
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Los modelos administrativos clásicos, desde el liberal, al marxista y al modelo weberiano, concibieron la Administración como una organización unida, centralizada, autocrática y jerarquizada, simultáneamente instrumento del poder político y de dominación de la sociedad, implicando la defensa natural de la manutención de los administrados a distancia. Y es esto lo que se está cuestionando hoy, pues, en la situación actual, las ideas de democracia, ciudadanía, respeto por los derechos e intereses legalmente protegidos de los ciudadanos, participación, colaboración, desburocratización, eficiencia, prestación de informaciones151 y esclarecimientos152, apoyo y estímulo a las iniciativas de los particulares, recibimiento de sugerencias e informaciones y transparencia153 se empiezan a interconectar. En los nuevos tiempos, se cuestiona el tradicional hermetismo administrativo, resultante de una invocada necesidad de
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opacidad de la técnica organizativa de la Administración154. Hay síntomas de crisis profundas en la vivencia en sociedad, lo que obliga a encontrar soluciones nuevas. En cuanto a la crisis de la práctica democrática, estamos en un impás, en una especie de eclipse, pues las instituciones tradicionales y fundamentales de la democracia liberal no funcionan con eficacia para canalizar las preocupaciones de la ciudadanía para políticas públicas legitimadas. En un momento en que la agenda de la vida pública se centra en la participación de los ciudadanos y en el control de la actividad de los agentes públicos, la información esclarecedora, verificable y adecuada tiene que ser facultada, lo que implica que la regla sea la publicidad y el secreto la excepción. Como se ha afirmado generalizadamente, en el modelo de Administración jerarquizada y cerrada sobre sí misma, la falta de transparencia sobre su funcionamiento y sus actividades, la opacidad sobre la información poseída, ha sido ilegítimamente en democracia concebida como una fuente de poder. Sólo con la apertura al medio social de una Administración Pública centrada en la idea de servicio al ciudadano, en vez de situarla en términos de organización exclusiva de un Estado separado de la sociedad, y en la medida en que se reconozca la condición activa de ciudadanos, en vez de la de meros súbditos o administrados, la situación puede empezar a modificarse.
La información es un requisito para el control público, político y jurídico, que cabe ejercer con relación a todas las instituciones públicas. Ya en los años treinta, Louis Brandeis, juez del Tribunal Supremo norteamericano, entre 1916 y 1939, afirmaba que la publicidad se impone como una terapia para las enfermedades sociales, pues la transparencia es su mejor remedio y el policía más eficiente155.
Este principio de la libertad de acceso a las informaciones, referentes a los asuntos públicos, vigente desde el siglo XVIII en la Suecia156, no sólo ha marcado aquí toda la Administración Pública, sino también ha influido en la mentalidad general y en el sistema de valores de la sociedad. El simple hecho de saber que existe la posibilidad de un control directo y casuístico de
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los ciudadanos incita a las autoridades a actuar con prudencia y circunspección y ha conducido, también, a que los rumores y las alegaciones infundadas de abuso de poder dejasen de tener acogida social157.
Si, desde el inicio del siglo XIX, el secreto va desapareciendo en los dominios de la acción legislativa y judicial, ¿por qué este privilegio histórico de la opacidad de la Administración? Sólo el Poder Ejecutivo del Estado, o en general los distintos poderes administrativos han resistido a la publicidad de su funcionamiento, manteniendo la regla del silencio, protegiendo el poder ejecutivo de «cualquier» control directo por parte de los ciudadanos, a pesar de que en la Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano de 1789, el control público de la Administración ya tiene honores de ciudadanía. Ahí, se dice, en el art. 15, que «la sociedad tiene el derecho de solicitar cuentas a todo el agente público acerca de su administración». El modelo clásico de la relación Ciudadano-Administración Pública está no sólo en crisis, mas también terminando, porque esta relación está en proceso de cambio en un sentido diferente, sin retorno posible. Los gobiernos, cuerpos políticos más pequeños y funcionales, concentradores del poder partidario, han desvalorizado excesivamente, en los países europeos, el papel representativo de los parlamentarios. Y esto, tanto en el plano legislativo, a que la Administración debe ejecución (pero cada vez más a las normas creadas por los gobiernos y no por los representantes directos de los ciudadanos), como en el de la supervisión parlamentaria, cuya visibilidad en relación con la Administración escapa completamente al ciudadano.
La apertura de la Administración se debe al fenómeno de la generalización actual de una crisis de la representación política, vinculada al conocimiento de la deficiente fiscalización de los ejecutivos por parte de los parlamentarios, debido a la pérdida de autonomía del diputado, cada vez más obligado a ajustarse a los aparatos directivos partidarios controladores de los titulares de todos los órganos del Estado, lo que retira valor práctico a la doctrina de la separación de los poderes por lo que la evolución democrática reciente, aunque manteniendo el legislativo y el ejecutivo separados les ha dejado una dirección única, en el caso de gobiernos sustentados por mayorías parlamentarias basadas en los partidos constituyentes del gobierno, en que, en principio, están las direcciones políticas, lo que se traduce en la sumisión de los parlamentarios a las orientaciones del Ejecutivo y al no cuestionamiento, por principio, de la actuación de la Administración.
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La necesidad de organización, la importancia de los gastos electorales158y la propia legislación han situado a los parlamentarios en general en la
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dependencia electoral y funcional de las cada vez más eficaces máquinas partidarias, que además deciden periódicamente de su ubicación en las listas electorales y, cuando son cerradas como es el caso de España y Portugal, por lo tanto pueden anular sus carreras políticas, lo que, para algunos implica la crisis de la representación política y creemos revelar decisivamente los límites de la representación, justificando la búsqueda de otros caminos de participación directa o indirecta de los ciudadanos. De aquí, la aparición del término transparencia en el discurso políticosociológico, correspondiente a la imagen de la casa de cristal donde todo se vería.
La democracia representativa, al depararse con el sistema de hegemonización partidaria de la actual vida política, revela límites insuperables que, para no destruir los fundamentos de la construcción representativa, impone alternativas de control directo por los ciudadanos en áreas importantes de su vida cotidiana. Todo esto, agravado por el hecho de los propios agentes administrativos, en una Administración que ocupa cada vez más espacios de interferencia social, aunque teóricamente dependientes de la orientación del poder político, permanezcan en los lugares del ejercicio del poder administrativo, por derecho propio «laboral-público», lo que da
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la idea de un aparato burocrático que comanda los destinos del país, independientemente de la rotación de los gobiernos, a que resisten e incluso bloquean, cuando, por la experiencia derivada de la continuidad prolongada de funciones, no llegan al punto de «aconsejar», «proponer» o «dirigir». De cualquier modo, estos fenómenos conjugados dan la noción de que el poder del Estado está sólo en el duo-uno Gobierno-Administración, articulado de modo a distribuir los poderes político y administrativo. Por lo tanto, si en los parlamentos los representantes del pueblo no son capaces de efectuar el debido y oportuno control de la Administración Pública, ¿qué poder ejercen los ciudadanos, ante esta inadecuación de los tradicionales canales de representación y agregación de intereses, acompañada por la necesidad creciente del contacto directo entre el sistema...
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