Transparencia y buen Gobierno en las Políticas Europeas de clima: la contribución del Convenio de Aarhus

Autor:Susana Galera Rodrigo
Cargo del Autor:Profesora Titular de Derecho Administrativo
Páginas:411-445
 
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TRANSPARENCIA Y BUEN GOBIERNO EN LAS
POLÍTICAS EUROPEAS DE CLIMA: LA
CONTRIBUCIÓN DEL CONVENIO DE AARHUS1
Susana Galera Rodrigo
Profesora Titular de Derecho Administrativo
Universidad Rey Juan Carlos
1. LA TRÍADA MEDIO AMBIENTE, ENERGÍA Y CLIMA
Aunque desde la década de los años setenta del siglo pasado las institucio-
nes europeas vienen adoptando medidas en materia de Energía, no fue hasta
el Tratado de Lisboa, en vigor en 2009, que se incorporó en el Derecho ori-
ginario de la Unión Europea (UE) una base jurídica específica para las Polí-
ticas Europeas de Energía (artículo 194 TFUE) y una referencia expresa a la
lucha contra el cambio climático dentro de los objetivos de la Política Am-
biental (artículos 191 a 193 TFUE). La fecha de su entrada en vigor, 2009,
resulta relevante pues ya entonces se habían formalizado las orientaciones que
aunaban las estrategias de energía y clima2, con una notable impronta ambien-
tal, que tiene reflejo en el propio Tratado:
por una parte, la «lucha contra el cambio climático» es un objetivo de
la Política Ambiental (artículo 191.1, 4.º apdo.), mientras que el «de-
sarrollo de energías nuevas y renovables» y la «eficiencia energética»
1 Parece congruente que la contribución a un Libro Homenaje al Profesor Rodríguez Arana
se alinee con la cruzada que enarbola por la Transparencia, el Buen Gobierno y la Ética Pública
en los últimos años. Con tal fin se redacta este trabajo, y si resultara en alguna contribución a
esa narrativa, me sentiré muy satisfecha por haber correspondido de alguna forma al apoyo y
el aprendizaje que le debo a nuestro homenajeado.
2 Habiéndose adoptado ya el Tratado de Lisboa en 2007, la Comisión publicó un año
después su Comunicación «Dos veces 20 para el 2020 El cambio climático, una oportunidad
para Europa», COM(2008) 30 final
LOS DESAFÍOS DEL DERECHO PÚBLICO EN EL SIGLO XXI
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medidas climáticas esenciales— son objetivos principales de la
Política de Energía (artículo 194.1.c/) que se añaden a la «seguridad
del suministro»;
por otra parte, y aunque la Política de Energía deja a salvo las com-
petencias estatales para «elegir entre distintas fuentes de energía y la
estructura general del abastecimiento energético» (artículo 194.2, 2.º
párrafo), al amparo de la Política Ambiental pueden adoptarse «medi-
das que afecten de forma significativa a la elección por un Estado
miembro entre diferentes fuentes de energía y a la estructura general
de su abastecimiento energético» (artículo 192.2.c)3, eso sí, por un
procedimiento especial que requiere la unanimidad siempre que no se
haya activado la denominada pasarela que lo sujetaría al procedi-
miento ordinario.
De esta forma, se lleva al Tratado la complementariedad y la sinergia de
las políticas de clima y energía, en tanto los objetivos de una y otra se retro-
alimentan: conseguidos los unos, se refuerzan los otros4.
Se respaldaba una trayectoria política y normativa que, desde ese momento,
se actualizaría aunque manteniéndose en lo esencial: hay que recordar que
3 Estos preceptos ya han entrado en conflicto, lo que se ha resuelto mediante la Sentencia
del Tribunal General de 7 de marzo de 2013, T-370/11, Polonia vs. Comisión, en la que se
declara que la base jurídica para el régimen europeo de asignación de derechos de emisión la
proporciona la Política Ambiental, no la Energética, por lo que a las eventuales incidencias
sobre la elección estatal de fuentes de suministro energético que deriven de este régimen no le
es aplicable la limitación ex artículo 192.2.c). Vid., C-P C, I., en S R-
, I. (coord.), «Cambio Climático y Unión Europea. Presente y futuro del mercado de emi-
siones», Estudios de derecho Público, Tirant lo Blanc, Valencia, 2014, p. 166. En el mismo
sentido, la República de Polonia impugna la Decisión (UE) 2015/1814, relativa a una reserva
de estabilidad del mercado en el marco del régimen para el comercio de derechos de emisión
de gases de efecto invernadero en la Unión, que consideraba que afectaba directamente a su
elección de fuentes energéticas, Asunto C-5/16.
4 Sobre esta complementariedad, Birger Skjaerseth, Jon, «Linking EU Climate and energy
policies: policy-making, implementation and reform», en International Environmental Agree-
ments, Springer 2014, DOI 10.1007/s10784-014-9262-5 La Política integrada de clima y ener-
gía, tiene base en tres Comunicaciones de la Comisión que desembocaron en el llamado «pa-
quete energético verde», vid. A G y S R, op. cit., p. 456. El actual marco
de actuación mantiene ese enfoque integrado — Consejo Europe o el 24 de octubre de 2014, que
fija los siguientes objetivos para 2030— se concretó en el COM (2016)0860, «Energía limpia
para todos los europeos», que ya anuncia las modificaciones que deben de introducirse en la
actual normativa europea de cara a la consecución de esos objetivos 2030. Además, incorpora
medidas nuevas de gran alcance y que mantienen la impronta ambiental de las anteriores: es el
caso del nuevo Reglamento de Gobernanza Energética, que reposa sobre la doble base jurídica
ambiental y de la energía — artículos 191, 192 y 194 TFUE— o la ampliación de sectores a
los que se les aplica una disciplina de control de emisiones, al incorporar el uso de la tierra, el
cambio del uso de la tierra y la silvicultura (UTCUTS, o bien LULUCF, por sus siglas en in-
glés), que es también una medida ambiental — artículo 192— y no agrícola.
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alguna de estas medidas típicamente climáticas, y en particular las de eficien-
cia energética, cumplen ya varias décadas, esto es, fueron adoptadas al margen
de cualquier consideración climática+; y que desde el inicio del milenio se
adoptaron medidas específicamente dirigidas a la lucha contra el cambio cli-
mático como la promoción de electricidad a partir de fuentes renovables
(2001)5, la implantación progresiva de cuotas para energías renovables en los
transportes (2003)6, el elemento central de la regulación climática — régimen
de comercio de derechos de emisión (2003)7—, o el régimen de eficiencia en
el uso de la energía (2006)8.
En tanto medidas ambientales, les serán aplicables a las medidas de clima
los mecanismos reforzados de participación que el Convenio de Aarhus esta-
bleció para las Políticas Ambientales, en el triple ámbito del acceso a la in-
formación, de acceso a la justicia y de la participación en la conformación y
ejecución de esas Políticas. El Convenio, es bien sabido, cualifica al ciudadano
en este ámbito del ordenamiento y lo acerca al marco de la elaboración y
aplicación de las normas ambientales, y ello con un doble propósito: por una
parte, y en relación con los principios democráticos y de participación, inten-
sificando esta vertiente en razón al impacto que estas políticas tienen en el
ámbito humano9; pero por otra parte, se hace consideración del ciudadano
como un coadyuvante de una Administración desbordada por un ordena-
miento, el ambiental, de gran complejidad técnica y sujeto a continuas actua-
lizaciones
5 Directiva 2003/30/CE, que toma como base jurídica la Política de medio ambiente (an-
tiguo artículo 175.1), luego sustituida por la Directiva 2009/28/CE, que ya toma su base jurídica
de la Política Energética — artículo 194.2—.
6 Directiva 2009/28/CE, que fija un primer objetivo del 10% y toma el artículo 175.1
(Política Ambiental) como base jurídica.
7 Directiva 2003/87/CE, que toma su base jurídica de la Política de medio ambiente (an-
tiguo artículo 175.1), sustituida por la Directiva 2009/29/CE, que sigue siendo una medida
ambiental.
8 Directiva 2006/32/CE sobre eficiencia del uso final de la energía, también basada en el
artículo 175.1 (Política Ambiental) del TCE.
9 El Convenio de Aarhus ha generado una enorme bibliografía que es imposible abarcar,
por lo que me limitaré las referencias con criterio cronológico. Con carácter general, y al hilo
de la transposición en España, vid. R L, J. A. y R  A E,
Información, participación y justicia en materia de medio ambiente. Comentario sistemático a
la Ley 27/2006, Thomson-Aranzadi, 2007; G-A G, G., «Acceso a la infor-
mación, participación y acceso a la justicia en cuestiones ambientales: del Convenio de Aarhus
a la Sentencia Boxus», Revista Aragonesa de Administración Pública, n.º Extra 14, 2013; re-
cientemente, y considerando en perspectiva comparado los efectos de más de una década en su
aplicación, C, R. y G, A. y M, B. (coords.), The making of a new Eu-
ropean legal culture: the Aarhus Convention at the crossroad of comparative law and EU law,
Amsterdam, Europa Law Publishing, 2018.

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