El régimen transitorio de la ley 8/1990, de 25 de julio, sobre reforma del regimen urbanístico y valoraciones del suelo

AutorJose Manuel Merelo Abela
  1. PRINCIPIOS GENERALES

    Fácilmente se adivina la transcendencia del régimen contenido en las Disposiciones Transitorias de la Ley. La muy diversa situación en que se encuentran los múltiples procesos de urbanización y edificación en curso, las valoraciones que en los procedimientos expropiatorios motivados por la ejecución de planes anteriores a la nueva Ley han de seguir practicándose y la propia realidad edificatoria existente, unido a que buena parte de los preceptos de la Ley presuponen, lógicamente, la adaptación a la misma del planeamiento urbanístico, complican la regulación de los efectos que su entrada en vigor produce, dada la heterogeneidad de situaciones existentes.

    Bueno será, por ello, que iniciemos el estudio de estas cuestiones describiendo los principios básicos que informan el régimen transitorio de la nueva Ley. Pueden resumirse en los siguientes:

    1. - El valor de todo terreno a partir de la entrada en vigor de la Ley dependerá del grado de adquisición de facultades urbanísticas al tiempo de la valoración.

    2. La adaptación del planeamiento vigente a la nueva Ley no es requisito condicionante de su aplicación, salvo, claro está, para la de aquellos preceptos que exigen la delimitación de áreas de reparto y definición del aprovechamiento tipo correspondiente (técnicas reguladas en la Ley).

    3. La definición de los aprovechamientos que, una vez alcanzado el correspondiente derecho, serán susceptibles de adquisición por el propietario de un terreno, cuando aún no se hubieran fijado los aprovechamientos tipo o esta técnica no haya de jugar (suelos urbanos de municipios a los que la Ley no se aplique íntegramente) habrá de hacerse sobre la base de los aprovechamientos resultantes del régimen y planeamiento urbanísticos vigentes con anterioridad a la nueva Ley.

    4. Para la efectividad del sistema de adquisición gradual de facultades urbanísticas, vinculado al cumplimiento en los plazos fijados de los deberes urbanísticos inherentes al proceso de urbanización y edificación, se establece una relación de equivalencias entre los plazos contenidos en el planeamiento vigente y los contemplados en la nueva Ley, que guarden entre sí mayor similitud por su naturaleza y finalidad. (Así, el plazo para emprender la edificación se entenderá como plazo para solicitar licencia de edificación.)

      Para los casos de inexistencia de plazos en el planeamiento vigente, vencimiento de los mismos o proximidad de este vencimiento a la entrada en vigor de la Ley, se establecen, supletoriamente, los plazos que han de regir, en tanto no se revise la programación del planeamiento para el cumplimiento de los distintos deberes urbanísticos.

    5. Las situaciones existentes a la entrada en vigor de la Ley caracterizadas por disponerse de licencia para la edificación proyectada o estar concluida la edificación y ser ésta conforme con la ordenación urbanística aplicable al tiempo de construcción o, en otro caso, haber transcurrido el plazo para la adopción de medidas de restablecimiento de la legalidad urbanística, se configuran como supuestos de adquisición del derecho a edificar o del derecho a la edificación, respectivamente, ya consolidados.

    6. En las revisiones de los programas de actuación de los Planes Generales se deberán introducir las nuevas determinaciones sobre áreas de reparto, aprovechamientos tipo y programación. Esta revisión puede anticiparse.

    7. Todo municipio al que la Ley deba aplicarse íntegramente habrá de disponer de Plan General adaptado a la misma en el plazo máximo de tres años a contar desde su entrada en vigor.

      Expuestos estos principios, pasamos al examen detallado del contenido de las distintas Disposiciones Transitorias.

  2. LA VALORACION EN FUNCION DEL CONTENIDO URBANISTICO ADQUIRIDO A LA ENTRADA EN VIGOR DE LA LEY. APROVECHAMIENTOS DE REFERENCIA

    Según establece la Disposición Transitoria Primera, número 1:

    A partir de la entrada en vigor de esta Ley, el valor urbanístico de todo terreno será el correspondiente al grado de adquisición de las facultades urbanísticas que en la misma se definen y regulan.

    La referencia precisa al «valor urbanístico» limita su aplicación a aquellos supuestos en los que este valor entra en juego, quedando excluidos los terrenos no urbanizables, urbanizables no programados sin Programa de Actuación Urbanística y urbanizables programados sin Plan Parcial, en los que, bien por no ser susceptibles de incorporación al proceso de urbanización y edificación (suelo no urbanizable), o bien por no serlo todavía (restantes supuestos), el valor aplicable, al no haberse adquirido facultad urbanística alguna, es el inicial, con el incremento establecido por el artículo 66.2 para el caso específico de suelo urbanizable programado sin Plan Parcial.

    En suelo urbano, por el contrario el valor urbanístico se reconoce por el artículo 66.3, aun antes de la adquisición del derecho a urbanizar (por no estar detallada en el planeamiento general su ordenación), si el planeamiento anterior le atribuyera aprovechamientos urbanísticos. Hemos de detenernos en este supuesto por concretar cuál sería el valor de un terreno urbano sin ordenación detallada a la entrada en vigor de la Ley o, dicho en otras palabras, de un terreno urbano incluido en un área remitida a Plan Especial de Reforma Interior aún no aprobado a la entrada en vigor de la Ley.

    La solución no habría de ser otra que la de aplicar el valor correspondiente al aprovechamiento urbanístico resultante del planeamiento anterior (si por la clasificación urbanística atribuida por éste existiera dicho aprovechamiento), siempre que no excediera del 50 por 100 del resultante del nuevo Plan (art. 29.11 del Reglamento de Planeamiento) para el ámbito sujeto al mencionado planeamiento especial, pues, en este caso, se aplicaría. siempre este porcentaje como límite máximo del aprovechamiento a computar a efectos de valoración. Se trata, en definitiva, de aplicar el régimen establecido por el artículo 66.3 para el supuesto específico de falta de adquisición del derecho a edificar en suelo urbano, ya que, de otro modo, habría que aplicar siempre valores iniciales, solución que la Ley excluye en su propio articulado.

    Una vez tratada esta cuestión, la interpretación de la Disposición que comentamos no plantea mayores problemas en cuanto a la referencia a las «facultades urbanísticas que en la misma se definen y regulan». En efecto, supuesta la aprobación del planeamiento más detallado (y adquirido, por tanto, el derecho a urbanizar y el contenido económico que éste incorpora, según el artículo 69), el valor a partir de aquí se determinará en función de la gradual adquisición de las sucesivas facultades (derecho al, aprovechamiento urbanístico, derecho a edificar y derecho a la edificación) con plena aplicación de los efectos que se desencadenan por el incumplimiento de los plazos establecidos de los deberes urbanísticos vinculados a cada fase (extinción o reducción del derecho para fijar el valor del correspondiente terreno). Como posteriormente veremos, la relación de equivalencias y plazos supletorios contenidos en las Disposiciones Transitorias Segunda y Tercera, suministran los datos precisos para verificar el cumplimiento de deberes urbanísticos.

    Otra cosa ocurre respecto al aprovechamiento a considerar para dotar de preciso contenido urbanístico a las facultades, de este carácter susceptibles de gradual adquisición, en tanto no estén fijados los aprovechamientos tipo, en aquellos casos en los que esta técnica jurídica es de aplicación. La solución que aquí se proponga sería extensiva, como ya anticipamos, a los supuestos en los que, por aplicación de la Disposición Adicional Primera, el aprovechamiento tipo no ha de calcularse (suelos urbanos de municipios a los que la Ley se aplique limitada o parcialmente).

    En rigor, dos son las cuestiones que aquí se plantean: la determinación del aprovechamiento de referencia y la fijación del porcentaje del mismo susceptible de apropiación (patrimonialización).

    La primera de ellas es contemplada y resuelta por el número 2 de la propia Disposición Transitoria Primera:

    Cuando, de conformidad con lo establecido en la Disposición Transitoria Cuarta, aún no se hubieran fijado los aprovechamientos tipo, los aprovechamientos urbanísticos susceptibles de adquisición, mediante el cumplimiento de los deberes establecidos en esta Ley, serán los resultantes del régimen vigente con anterioridad a la misma.

    Repárese desde este momento, aunque después volveremos sobre ello, que la Ley habla aquí del «aprovechamiento urbanístico susceptible de adquisición», o, en nuestra terminología, «aprovechamiento patrimonializable», lo que, evidentemente, excluye los supuestos en los que, por aplicación incluso de los criterios contenidos en la propia Ley (arts. 15.1 y 19.1) el aprovechamiento urbanístico estuviera ya patrimonializado a su entrada en vigor. Consecuentemente, en estos casos no regiría el nuevo régimen legal en cuanto al porcentaje de aprovechamiento apropiable (85 por 100). Los aprovechamientos aún no adquiridos, sin embargo, según la propia Disposición, sólo podrán serlo «mediante el cumplimiento de los deberes establecidos en esta Ley».

    Los aprovechamientos resultantes del régimen anterior que hemos de considerar son los establecidos en el artículo 105.1 de la Ley del Suelo, para los suelos urbanos y urbanizables programados, y en el artículo 164.a) del Reglamento de Gestión Urbanística, para los suelos aptos para urbanizar de Normas Subsidiarias. Son los siguientes:

    1. Suelo urbano: el permitido por el Plan o, en su caso, el aprovechamiento medio del polígono o unidad de actuación y, en defecto de Plan, 3 m3/m².

    2. Suelo urbanizable programado: el aprovechamiento medio del sector (en rigor, en virtud de los mecanismos de compensación intersectorial, el aprovechamiento medio del respectivo cuatrienio).

    3. Suelo apto para urbanizar de Normas Subsidiarias: el aprovechamiento que resulte del uso e intensidad de ocupación...

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