Análisis de la Ley 9/1997, de 13 de octubre, de medidas transitorias en materia de urbanismo de Castilla y León.
| Autor | Juan José Villalba Casas |
| Cargo | Secretario de Administración Local.Técnico Urbanista |
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INTRODUCCION
La situación generada por la Sentencia del Tribunal Constitucional 61/1997, de 20 de marzo de 1997 (Boletín Oficial del Estado de 25 de abril de 1997), resolviendo varios recursos de inconstitucionalidad promovidos por diversas Comunidades Autónomas contra la Ley 8/1990, de 25 de julio, sobre Reforma del Régimen Urbanístico y Valoraciones del Suelo y contra el texto refundido de la Ley sobre el Régimen del Suelo y Ordenación Urbana (TRLS/92), aprobado por Real Decreto Legislativo 1/1992, de 26 de junio, acaba definitivamente con la uniformidad legislativa que, en lo sustancial, se había mantenido hasta ahora en España, e introduce la necesidad imperiosa de que las Cámaras legislativas autonómicas dicten su propia ordenación completa de la materia urbanística, respetando un reducido marco normativo estatal, con el riesgo de que un distinto tratamiento legal de la misma termine afectando al principio de igualdad entre los españoles, según el territorio en que residan, en contra precisamente de la función constitucional que se encomienda garantizar en exclusiva al Estado.
Que existe un riesgo cierto de discriminación respecto de algo tan fundamental como la definición del contenido del derecho de propiedad urbana, conforme ha denunciado una buena parte de la doctrina al abordar los primeros comentarios de la STC, lo demuestra, de un modo todavía balbuceante, pero efectivo, la Ley 9/1997, de 13 de octubre, de medidas transitorias en materia de Urbanismo que han aprobado las Cortes de Castilla y León (LMT), publicada en el Boletín Oficial de Castilla y León de 16 de octubre del mismo año.
Pese a la brevedad de su parte dispositiva y al propósito enunciado en su Exposición de Motivos de limitarse a «recuperar de forma transitoria, hasta la aprobación de la normativa urbanística de la Comunidad, algunos aspectos de la regulación vigente hasta la Sentencia, con objeto de asegurar una razonable estabilidad del marco normativo en materia de urbanismo, y sin perjuicio de introducir diversos ajustes técnicos orientados a aliviar algunos de los inconvenientes de la legislación anulada», es lo cierto que la LMT introduce innovaciones de algún calado, que, una vez superadas las dificultades interpretativas derivadas de ciertas imperfecciones técnicas y contradicciones en su redacción, intentaremos poner de manifiesto en este trabajo.
Para comprender su alcance y significado, es preciso, no obstante, que antes repasemos el estado de la legislación urbanística en Castilla y León en el momento de aprobación de esta Ley.
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LA SITUACION ANTERIOR A LA SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
A pesar de que Castilla y León asume en su Estatuto de Autonomía (art. 26.1.2), al igual que las demás Comunidades Autónomas, la competencia exclusiva en materia de ordenación del territorio, urbanismo y vivienda (Ref.), no había creído necesario aprobar leyes urbanísticas propias. La ausencia de normativa autonómica determinaba, por tanto, que se aplicase en este territorio la legislación estatal, situación en la que se desenvolvían con cierta comodidad las Administraciones públicas urbanísticas.
Tres capitales de provincia de la Comunidad (Palencia, Soria y Valladolid) habían aprobado, incluso, por ese orden, planes generales de ordenación urbana adaptados al TRLS/92, y en estos casos puede afirmarse que, a pesar de la complejidad de su aplicación, las novedades del sistema normativo introducido por la Ley de Reforma de 1990 -en lo referido, por ejemplo, a la extensión del principio de equidistribución a las actuaciones lucrativas del suelo urbano mediante la utilización de las técnicas del aprovechamiento tipo, las áreas de reparto y las transferencias de aprovechamiento urbanístico, las modalidades de obtención de terrenos para usos dotacionales, o la potenciación del patrimonio municipal del suelo-, venían funcionando «razonablemente bien», aunque con desigual intensidad y criterios dispares entre unos planes y otros, que en determinadas ocasiones desvirtuaban el propio fundamento normativo de esas instituciones. En otros aspectos de la reforma, como las medidas de reacción frente al incumplimiento en plazo de los deberes de urbanización y edificación, la inobservancia era generalizada.
La Junta de Castilla y León fue una de las instituciones que promovió recurso de inconstitucionalidad contra la Ley de Reforma de 1990, solicitando la declaración como inconstitucional, y consiguiente anulación, de su disposición final primera (que clasificaba los preceptos de la misma en tres grupos: básicos, de aplicación plena y de aplicación supletoria), en tanto declaraba legislación básica o de aplicación plena distintos preceptos de competencia autonómica. No se cuestionaba que el Estado pudiera también «legislar en las materias en que ello es de la competencia de la Comunidad Autónoma, dando a esa legislación un mero carácter supletorio» (Ref.).
Con especial énfasis se criticaba la nueva regulación básica del derecho a la propiedad sobre el suelo, lo que se entendía como un exceso manifiesto cometido por el legislador estatal. El recurso no se reiteró, sin embargo, contra el Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1992, lo que dio pie a que la Sentencia del Tribunal Constitucional declarase desaparecido su objeto, al haberse derogado la norma impugnada en la misma medida en que había sido sustituida por el Texto Refundido, y consiguientemente no entrase a conocer formalmente los argumentos esgrimidos por la Junta, al igual que hizo con otros cinco recursos de inconstitucionalidad interpuestos contra aquella Ley. Lógicamente, en el TRLS/92 se amplió el número de preceptos que pasaron a calificarse como básicos o de aplicación plena (disposición final única). También esta regulación carecía de fundamento para el Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña (recurso de inconstitucionalidad núm. 2342/1992), la Diputación General de Aragón (núm. 2341/1992) y el Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma de las Islas Baleares (núm. 2337/1992), que impugnaron dicho Texto por entender que se invadían competencias estrictamente autonómicas. En líneas generales, las Comunidades Autónomas discreparon, con mayor o menor énfasis, de la asignación del carácter de aplicación plena o de legislación básica a preceptos referidos en la disposición final única del Texto Refundido, rebatiendo la aplicación de los títulos competenciales relacionados en ella, al haber asumido expresamente las competencias en materia de ordenación del territorio y urbanismo. Respecto a la aplicación supletoria de los restantes preceptos de la ley, en defecto de regulación específica por las Comunidades Autónomas en ejercicio de sus competencias (apartado tercero de dicha disposición final), consideraban que el Estado había hecho una utilización abusiva de la regla de la supletoriedad contenida en el artículo 149.3 de la Constitución.
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LA SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL 61/1997, DE 20 DE MARZO Como es sabido, la Sentencia del Tribunal Constitucional estima parcialmente los recursos contra el TRLS/92, y declara que son inconstitucionales y nulos las dos terceras partes, aproximadamente, de sus preceptos, la mayor parte de ellos calificados en el Texto Refundido como supletorios. a) Preceptos de aplicación plena El TRLS/92 declaró preceptos de aplicación plena diversos artículos cuya regulación se consideraba competencia exclusiva del Estado, referidos, fundamentalmente, a valoraciones, expropiación forzosa, régimen jurídico y Registro de la Propiedad. La STC critica esta calificación, «que no tiene correspondencia en el texto constitucional, a diferencia de lo que sucede con la legislación básica y la referencia a la supletoriedad del Derecho estatal (149.3 CE)» (FJ 12.ºb), aunque sin extraer consecuencias prácticas de esa crítica, que queda ceñida al plano terminológico, y anula, además, una serie de preceptos, entre otros los relativos a criterios de valoración de terrenos a obtener por expropiación (arts. 59 a 61 TRLS/92), al estar basados en porcentajes de aprovechamiento tipo -75 por 100 en suelo urbano y 50 por 100 en suelo urbanizable-, y anularse los preceptos sobre esa técnica, como veremos, por falta de título competencial del Estado para crear instituciones y técnicas urbanísticas. En cuanto a la valoración del suelo urbano sin aprovechamiento tipo (art. 62), también se anula por ser contrario al sistema constitucional de distribución de competencias y constituir particularmente el apartado primero de este precepto la predeterminación de un concreto modelo urbanístico. Como consecuencia de estas anulaciones y la validez de los criterios generales de valoración, serán estas reglas las aplicables, sea a efectos expropiatorios o a otros. b) Normas de carácter básico Los preceptos del TRLS/92 sobre el régimen urbanístico de la propiedad del suelo y el régimen indemnizatorio urbanístico habían sido calificados como normas de carácter básico. La STC estima que el título primordial que habilita al Estado para regular el régimen de la propiedad del suelo es el que le confiere el artículo 149.1.1.º CE para regular las condiciones básicas que garanticen la igualdad de todos los españoles en el ejercicio del derecho constitucional de la propiedad. «El Estado -se afirma en la Sentencia (FJ 7.º)- tiene la competencia exclusiva para incidir sobre los derechos y deberes constitucionales desde una concreta perspectiva, la de la garantía de igualdad en las posiciones jurídicas fundamentales, dimensión que no es, en rigor, susceptible de desarrollo como si de unas bases se tratara...», «lo que permite al Estado una "regulación" aunque limitada a las condiciones básicas que garanticen la igualdad, que no el diseño completo y acabado de su régimen jurídico». Desde esta perspectiva, la Sentencia admite el modelo de propiedad urbana diseñado por el legislador de 1990, manteniendo la validez de las distintas clasificaciones de suelo, a las que se anuda un...
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