Disposición Transitoria quinta. Autonomia de Ceuta y Melilla

Autor:Antonio Colomer Viadel
Cargo del Autor:Profesor Titular de Derecho Constitucional
Páginas:681-700
RESUMEN

1. Precedentes en el derecho español. 2. Derecho comparado. 3. Génesis parlamentaria de la disposición. 4. Análisis de la disposición. 4.1. El ámbito autonómico: las Comunidades-ciudad. 4.2. La iniciativa autonómica. 4.3. El contenido estatutario. 5. Los proyectos de estatutos non natos. 6. Los estatutos de autonomía aprobados. 7. El factor internacional y la situación actual.

 
ÍNDICE
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1. Precedentes en el derecho español

Proyecto de Constitución Federal de la República Española (presentado a las Cortes Constituyentes el 17 de julio de 1873).

Título I, artículo 2. Las islas Filipinas, de Fernando Póo, Annobón, Corisco y los establecimientos de Africa componen territorios que, a medida de sus progresos, se elevarán a Estados por los poderes públicos.

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2. Derecho comparado

Constitución de la República italiana (1 de enero de 1948)

Artículo 116

A Sicilia, Cerdeña, Trestino-Alto Adigio, Friul-Venecia Julia y Valle de Aosta se atribuirán formas y condiciones especiales de autonomía con arreglo a estatutos especiales adoptados mediante ley constitucional.

Constitución de la República francesa (5 de octubre de 1958).

Artículo 72

Las colectividades territoriales de la República son los municipios, los departamentos y los territorios de Ultramar. Cualquier otra colectividad deberá ser creada por ley.

Estas colectividades se administrarán libremente mediante consejos elegidos y en las condiciones que la ley señale.

En los departamentos y los territorios el delegado del Gobierno estará encargado de los intereses nacionales, de la fiscalización administrativa y del respeto a las leyes.

Artículo 73

El régimen legislativo y la organización administrativa de los departamentos de Ultramar podrán ser objeto de medidas de adaptación requeridas por su situación particular.

Artículo 74

Los territorios de ultramar de la República gozarán de una organización particular, teniendo en cuenta sus propios intereses en el conjunto de los intereses de la República.

Los estatutos de los territorios de ultramar serán regulados mediante leyes orgánicas que definirán, en particular, las competencias de sus instituciones propias, y serán reformados en la misma forma, tras consultar a la asamblea territorial interesada.

Las demás modalidades de su organización particular serán definidas y modificadas por la ley tras consultar con la asamblea territorial interesada.

Artículo 75

Los ciudadanos de la República que no tengan el estatuto civil de derecho común, único estatuto considerado en el artículo 34, conservarán su estatuto personal mientras no hayan renunciado a él.

Constitución de la República portuguesa (25 de abril de 1976).

Artículo 5.º"Del Territorio

1. Portugal abarca el territorio históricamente delimitado en el continente europeo y los archipiélagos de las Azores y Madera.

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Artículo 6.º"Estado Unitario

1. El Estado es unitario y respetará en su organización los principios de autonomía de las entidades locales y de descentralización democrática de la Administración Pública.

  1. Los archipiélagos de las Azores y de Madera constituirán regiones autónomas dotadas de estatutos político-administrativos propios.

  2. El Estado no podrá enajenar parte alguna del territorio portugués o de los derechos de soberanía que ejerza sobre aquél, sin perjuicio de las rectificaciones de fronteras.

Unos casos de Derecho Comparado que merecen especial interés, en relación al contenido autonómico de nuestras ciudades africanas, es el de las Constituciones de las Comunidades, Estados federados o "Laenders", que en el marco de la República Federal Alemana tienen un ámbito territorial que coincide exactamente con el perímetro de ciertas ciudades: las Constituciones de las ciudades libres y hanseáticas de Bremen y Hamburgo, de 21 de octubre de 1947 y 6 de junio de 1952, respectivamente, y la Constitución de Berlín de 1 de septiembre de 1950. A la confusión o solapamiento de funciones y cargos, locales y regionales, en estos casos, nos referiremos más adelante.

3. Genesis parlamentaria de la disposicion

Esta Disposición no se encontraba en el Anteproyecto elaborado por la Ponencia Constitucional (Boletín Oficial de las Cortes, núm. 44, de 5 de enero de 1978) ni entre las enmiendas escritas presentadas al mismo, por los diputados, en el plazo reglamentario.

Durante el debate en la Comisión de Asuntos Constitucionales y Libertades Públicas, del Congreso de los Diputados, el señor GARCÍA-MARGALLO MARFIL, de Unión de Centro Democrático, presentó una enmienda in voce que recogía el texto de esta nueva Disposición Transitoria quinta "con la única diferencia de que al final de ella la referencia era al artículo 142, que luego se corrigió al variar la numeración de los artículos" y fue aprobada por unanimidad, con 35 votos (Diario de Sesiones del Congreso de los Diputados, núm. 93, de 20 de junio de 1978, Sesión núm. 24, págs. 3510-3511).

El Dictamen de la Comisión de Asuntos Constitucionales y Libertades Públicas del Congreso sobre el Proyecto de Constitución reproducía exactamente el mismo texto aprobado anteriormente (Boletín Oficial de las Cortes, núm. 121, de 1 de julio de 1978).

El Dictamen de la Comisión de Constitución del Senado mantuvo el texto " con la leve anécdota de numerar ahora como artículo 147 el que sería definitivo artículo 144" con el voto particular de don RAMÓN BAJO FANLO (el núm. 554, que correspondía a la enmienda núm. 1128), que proponía la supresión de esta Disposición (Boletín Oficial de las Cortes, núm. 157, de 6 de octubre de 1978).

En el Senado también había propuesto la supresión don FIDEL CARAZO HERNÁNDEZ (enmienda núm. 226). Una enmienda total a esta Disposición, de LLUIS M.ª XIRINACH (enmienda núm. 570), con el mismo voluntarioso optimismo antropológico de siempre, proponía en su nuevo párrafo 3: "Las ciudades de Ceuta y Melilla podrán optar, en la medida que las circunstancias lo permitan, entre entrar a formar parte del Estado de Andalucía con el estatuto que con este Estado pacten, o entrar Page 684 a formar parte de Marruecos con el estatuto que con dicho Estado se negocie".

Mucha mayor importancia política "en términos de efectividad de aplicación" pudo tener la enmienda número 766, presentada por U.C.D., para añadir un nuevo párrafo a la Disposición Transitoria quinta que dijera: "También por la decisión de los respectivos Ayuntamientos, mediante acuerdo de la mayoría absoluta de sus miembros, podrán incorporarse a otras Comunidades Autónomas con las que las unan lazos de proximidad geográfica, cultural e histórica". Pero fue retirada al ir a discutirse (Diario del Senado, núm. 55, pág. 2767, de 14 de septiembre de 1978).

Al publicarse las modificaciones propuestas por el Pleno del Senado al texto del Proyecto de Constitución aprobado por el Congreso de los Diputados "de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 3, apartado 2, de la Ley para la Reforma Política", se incluyó, al final, un anexo sobre enmiendas de sistemática: la sexta y última proponía que fuera la Comisión Mixta Congreso-Senado la que decidiera la inserción definitiva de las referencias a las poblaciones de Ceuta y Melilla, pues si bien aquéllas están hoy en los artículos 67 y 68, había propuestas para que figuraran en una Disposición Adicional. Lo que no prosperaría.

Fue en el Dictamen de esta Comisión Mixta en el que aparece la versión actual de esta Disposición (B.O.C., núm. 170, de 28 de octubre de 1978).

4. Analisis de la disposicion

Un formulismo jurídico estricto nos limitaría a comentar el texto de la Disposición, encerrada sobre su literalidad jurídica, sin conexión a los asideros sociales, políticos y, especialmente, internacionales que plantea esta regulación constitucional.

Entendemos que un comentario constitucional, bien que parte de la realidad formal de la norma, no puede ignorar motivaciones y consecuencias que, a menudo, trascienden el marco jurídico. Por ello haremos algunas referencias a esta interrelación entre realidad social y política y regulación normativa.

4.1. El ámbito autonómico: las comunidades-ciudad

La iniciativa autonómica en el Anteproyecto constitucional "art. 129.1" quedaba en manos de los Ayuntamientos de una o varias provincias limítrofes o territorios insulares con características históricas o culturales comunes.

Aparte del pintoresco absurdo gramatical de que una provincia aislada pudiera ser ¡limítrofe!, lo cierto es que tal redacción excluía a las ciudades de Ceuta y Melilla "no incluidas en ninguno de los supuestos" del proceso regionalizador general que el modelo constitucional parecía diseñar.

Los diputados de U.C.D. representantes de estas ciudades en las Constituyentes, JOSÉ MANUEL GARCÍA-MARGALLO MARFIL y ANTONIO DOMÍNGUEZ GARCÍA, pretendieron corregir esta discriminación haciendo decisivos los factores de afinidad histórica y cultural, que debían imponerse a los geográficos de contigüidad territorial.

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Sus intentos pretendían integrar a estas ciudades en la Comunidad Autónoma Andaluza "conviene recordar que hasta entonces, administrativamente, estaban integradas en las provincias de Cádiz y Málaga, aunque con ciertos regímenes económicos especiales" y para ello presentaron dos enmiendas. Por la primera " la núm. 752" proponían añadir un cuarto párrafo al artículo 129 que dijera: "Los municipios de Ceuta y Melilla, manteniendo su régimen económico y financiero, podrán adherirse a un territorio autónomo de características históricas y culturales comunes si lo aceptan los órganos representativos de este último y lo decide la mayoría del cuerpo electoral de dichas ciudades, a iniciativa de los respectivos Ayuntamientos".

En la motivación que justificaba tal enmienda, los diputados alegaron el agravio comparativo de la discriminación respecto al derecho de la generalidad: "Una España estructurada en regiones autónomas establece, implícitamente, el derecho a la regionalidad de todos sus habitantes, del que...

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