Las transformaciones derivadas de una nueva relación entre estado y sociedad
| Autor | José Esteve Pardo |
| Páginas | 29-45 |
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Desde inales del pasado siglo, ese panorama tan sucintamente descrito se ve fuertemente conmocionado. Las alteraciones más visibles son las que se producen en ese aparato administrativo que opera como instrumento principal, prácticamente exclusivo, de realización del Estado social. Un aparato muy ramiicado y extendido, con unos costes de funcionamiento muy elevados que ponen en cuestión su propia sostenibilidad y el mantenimiento de sus prestaciones. Es en ese frente donde se plantean las reformas que se han ido sucediendo entre nosotros en los últimos años; reformas coyunturales las más de las veces y que se materializan ordinariamente en recortes y restricciones.
Pero las transformaciones de mayor calado se advierten al tender la vista más allá del Estado y su sistema administrativo para adoptar la perspectiva que ofrece su relación con la sociedad. Es esta relación la que se está recomponiendo hasta ser otra bien distinta de la que ha enmarcado la génesis y primera evolución del Estado social, dejando su peculiar impronta. Aquella relación que se entabló a mediados del pasado siglo en Europa entre un Estado dominador y dirigente, por un lado, y una sociedad pasiva objeto de su acción, por otro, parece haberse invertido en sus dos términos. El Estado ha perdido en muy buena medida esa posición. La globalización ha desbordado sus límites territoriales, en los que se encontraba tan seguro, con una pérdida efectiva de soberanía que se incrementa en Europa con el proceso de integración. Por si no se supiera ya, la crisis económica y inanciera ha puesto de maniiesto que no dispone ya de los poderes y resortes para dominar y ordenar los lujos económicos. Otro imponente poder material, un nuevo poder fáctico, el poder que se deriva del conocimiento cientíico y la aplicación tecnológica, no se encuentra ya, o solo parcialmente, bajo su órbita. Los grandes poderes materiales se encuentran, así, extramuros del Estado.
Si reparamos en el otro término de la relación, la sociedad, se constata que se ha fortalecido extraordinariamente en las últimas décadas. Parece como si esa sociedad pasiva, objeto de la acción
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del Estado, se hubiese puesto en pie y le disputase sus dominios ganándole varios de ellos. Buena parte de esos poderes materiales (el inanciero, el tecnológico, el de la comunicación) se encuentran hoy en la órbita privada. Pero, con todo, el fortalecimiento de la sociedad no se debe solo al incremento cuantitativo de los poderes materiales bajo su órbita, sino, sobre todo, a la organización y a la eiciencia de que ha sabido dotarse mediante rigurosos procesos de autoorganización y autorregulación que se han emprendido en las últimas décadas. No es la sociedad en su conjunto, la idealizada sociedad civil de Adam Smith, la que se autorregula, sino los muy diversos sectores en los que se descompone: el sector de la técnica, de las inanzas, del transporte, de la energía, de la investigación, etc., que tienden a conigurarse como sistemas autorreferenciales con sus propias normas, sus propios sistemas de aplicación y control, y sus propios mecanismos de resolución de conlictos.
En esa nueva correlación entre un Estado desbordado, mermado en sus recursos, que ha per-dido el dominio sobre amplios espacios, y una sociedad fortalecida, muchos de cuyos sectores se autorregulan de manera eicaz para sus particulares intereses, se están produciendo los movimientos que cabía esperar. Fundamentalmente, un desplazamiento o traslado, ya masivo, de funciones desde el Estado a la sociedad, al sector privado. Un traslado que se impulsa desde los dos frentes: desde el Estado que carece de medios o conocimientos y pretende, al tiempo, descargarse de cometidos y responsabilidades, pero también desde la sociedad, desde esos sectores privados que se autoorganizan eicazmente y, así fortalecidos, se apropian de espacios que estaban bajo la órbita y gestión públicas.
Se han trasladado así a la sociedad, a la órbita privada, al mercado, buena parte de los servicios que estaban bajo la titularidad del sector público, gestionados en un régimen de Derecho público, al margen de los rigores del mercado. Pero no solo en el sector de servicios y prestaciones públicas, que es el segmento de actividad administrativa que por lo común se asocia a la Administración prestacional, se ha producido ese traslado de funciones. También en la actividad que se adscribe a la noción tradicional de policía (hoy, en lo fundamental, regulación y gestión de riesgos) se advierte el desplazamiento de funciones al sector privado, atribuyendo a sujetos privados el ejercicio de funciones de control técnico y regulación de riesgos.
Más recientemente, se desactiva en amplios sectores la intervención pública que se canalizaba a través de la autorización, al ser desplazada por el régimen de comunicación o declaración responsable, que entrega así a la sociedad, a los particulares, el establecimiento de fórmulas de cobertura, ordinariamente de tipo contractual, ante la falta de una declaración de la Administración a la que atenerse y que constituía un título para el ejercicio de la actividad. Reparemos con algún detalle en estos procesos.
En poco más de dos décadas se produce un auténtico vuelco con un traslado masivo de actividades del Estado, que eran realizadas directa o indirectamente por sus Administraciones, a
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la sociedad, al sector privado. Un vuelco que arrastra a todos los capítulos de la acción pública categorizados por el Derecho administrativo y sus exposiciones más tradicionales, como son las que distinguen, sobre todo, entre actividad de policía o de intervención y actividad de prestación o de servicio público.
Bien podría decirse que la actividad de policía era la única que desarrollaba el Estado liberal con proyección sobre la sociedad8. El Estado social añadió la actividad de prestación o de servicio público pero, en cualquier caso, la policía se ha mantenido como una actividad genuina y característica del Estado. En la concepción característica del Estado liberal que ha llegado hasta nuestros días, la policía administrativa tiene como conceptos nucleares, verdaderos presupuestos de esta actividad, los de peligro y orden público. El objetivo de la policía de seguridad es la defensa frente a los peligros y su rechazo o eliminación. Su inalidad, el mantenimiento del orden público o su restablecimiento en el caso de que se hubiese visto alterado.
Estos conceptos han perdido su sentido en la moderna sociedad postindustrial, en la que el riesgo ha desplazado al peligro en la posición central que ocupaba. El concepto de peligro remitía a fenómenos naturales o acciones humanas bien perceptibles por cualquier persona con un conocimiento medio, entre los que se encuentra, por supuesto, cualquier funcionario, gestor o responsable de la Administración. El riesgo por su parte tiene un marcado componente tecnológico y se envuelve, por lo general, en la complejidad característica de la sociedad postindustrial. Su detección y valoración requiere de un conocimiento experto del que carecen las Administraciones ordinarias; un conocimiento que se encuentra en el propio tejido tecnológico de las empresas y los centros de investigación privados.
La gran decisión que corresponde ahora adoptar a las instancias públicas con respecto a los riesgos es la determinación del riesgo permitido, el riesgo que se acepta9. No es posible en nuestra sociedad el riesgo cero: ello supondría el total desmantelamiento del tejido industrial del que la ha dotado el progreso cientíico y que tanto confort y beneicios le reporta, para volver al estado de naturaleza y a enfrentarse crudamente con los peligros (que no riesgos) naturales. La imposibilidad del riesgo cero no es, por lo demás, un mero dato técnico: está airmada de manera explícita por los tribunales estatales y europeos. No es como el orden público, que se presentaba como una situación (al menos idealmente) existente y alcanzable; así se explica la
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misma expresión del "restablecimiento" del orden (el retorno al orden) tan arraigada en la policía administrativa. Por ello, la gran cuestión de la determinación del riesgo permitido se resuelve en la opción entre riesgos (se opta por un riesgo con preferencia sobre otro u otros) y no en la opción entre un riesgo y el inexistente riesgo cero.
La regulación y gestión de riesgos es la actividad que desde hace un tiempo viene desplazando a la policía de seguridad que se centraba en peligros ostensibles y en el mantenimiento del orden público10. La regulación y gestión de riesgos tiene entre sus cometidos la determinación del riesgo permitido, la distribución de ese riesgo (distribución territorial: por ejemplo, dónde se instalan industrias de riesgos o plantas de residuos peligrosos; distribución entre grupos sociales, entre consumidores y productores11, etc.), su seguimiento y conocimiento, su control, su reducción mediante el desarrollo tecnológico, etc. Este tipo de cometidos requiere de una información y de un...
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