Las transformaciones de las Administraciones Públicas de nuestro tiempo
| Autor | Prats Catalá, Joan |
| Páginas | 27-102 |
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España es uno de los países más exitosos del mundo considerando su trayectoria durante el último cuarto del siglo XX, una de las épocas en que mayores cambios ha registrado la Humanidad. Hay indicadores internacionalmente reconocidos que prueban sobradamente esta afirmación.
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Por ejemplo, España ocupa el lugar 19 del Índice de Desarrollo Humano del PNUD (Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, Informe de 2003), que agrega indicadores de expectativa de vida, escolarización y PIB por habitante. Comparada con los países de la Europa de los 15 estamos, sin embargo, detrás de todos, a excepción de Italia, Portugal y Grecia. Y preciso es reconocer que la dinámica de los últimos años -unida al cambio en los criterios de agregación- nos ha hecho perder posiciones en relación a las más privilegiadas que llegamos a ocupar a mediados de los noventa.
Consideremos ahora algunos índices agregados elaborados por el Instituto del Banco Mundial con referencia a 2002 (www.world-bank.org/wbi/ governance). Tomemos primero el indicador de «participación y responsabilidad», que mide agregadamente la calidad de los procesos políticos, el nivel de las libertades civiles y políticas vigentes, la independencia de los medios de comunicación y el grado efectivo de responsabilidad política. Nuevamente resulta que comparados con el mundo y con como estuvimos no andamos mal, pero comparados con nuestros socios europeos sólo vamos por delante de Grecia e Italia. La convergencia real, insistimos, no es sólo un problema económico.
Si tomamos el índice de «estabilidad política y ausencia de violencia», que agrega diversos indicadores que miden la percepción de la probabilidad de desestabilización o caída del gobierno por medios inconstitucionales, incluidos la violencia y el terrorismo, resulta que nos hallamos por detrás de todos los socios europeos, aunque ligeramente por delante de tres llamativos países: Reino Unido, Italia y Francia.
Considerando el índice agregado de «efectividad de los gobiernos», que mide la calidad en la provisión de los servicios públicos, la calidad de la burocracia, la competencia de los funcionarios públicos, su independencia política y la credibilidad del compromiso del gobierno con sus políticas, resulta que estamos por detrás de todos nuestros socios europeos, con las únicas excepciones de Portugal, Italia y Grecia.
Considerando el índice agregado de «calidad regulatoria», que mide la incidencia de las políticas desfavorecedoras de la eficiencia de los mercados, la calidad de la supervisión bancaria y de otros mercados regulados y la percepción de las cargas injustificadamente impuestas al desarrollo de las operaciones empresariales, resulta que sólo estamos ligeramente por delante de Francia, Italia y Bélgica.
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El índice «Estado de Derecho» agrega diversos indicadores que miden hasta dónde los ciudadanos, empresas y organizaciones tienen confianza y se sienten vinculados por las normas jurídicas. Incluye percepciones de la incidencia de la criminalidad, de la efectividad y previsibilidad de la justicia, del cumplimiento efectivo de los contratos... El índice agregado trata de medir, en conjunto, hasta qué punto ha sido exitosa una sociedad en establecer un «gobierno de las leyes» en el que las expectativas de los actores económicos y sociales se forman considerando el Derecho formal vigente. Sólo Italia y Grecia van por detrás de nosotros.
Finalmente, el índice de «control de la corrupción», que agrega indicadores sobre «pagos adicionales para que se muevan los asuntos», efectos de la corrupción en el entorno de negocios, gran corrupción en la arena política, frecuencia y éxito de las élites en la «captura del Estado», arroja que, en términos europeos, sólo estamos por delante de Francia, Portugal, Italia y Grecia1.
Los indicadores reseñados y la observación experta corroboran la opinión, ampliamente compartida interna e internacionalmente, de que la transición es el mejor negocio que hemos hecho los españoles en el siglo XX. Pero no nos permiten la autocomplacencia al hacernos conscientes de que todavía es significativo el diferencial que nos separa de los países más avanzados en dimensiones institucionales críticas que tanta correspondencia guardan con el bienestar o desarrollo humano a largo plazo. El incremento de las capacidades institucionales (concepto que incluye el diseño institucional, la formulación de políticas públicas y la gestión pública) es un objetivo irrenunciable del mantenimiento y elevación del nivel de vida de los/as españoles/as. La reforma de las Administraciones Públicas forma parte destacada del mismo.
La reforma de las Administraciones Públicas debe situarse, en primer lugar, en el contexto de las grandes transformaciones vividas por nuestra sociedad y nuestro Estado, que aún están en gran parte en curso (registrando mayores o menores niveles de imperfección) y que incluyen, al menos, las siguientes:
· La transición de un régimen político autoritario, fuertemente represor pero exitoso económicamente y con hondo calado social y cultural, a un sistema democrático básico que va asentándose y avanzando
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gradual y problemáticamente en la cultura cívica y las prácticas políticas y mediáticas españolas.
· La transición de un régimen de mera legalidad administrativa, que desconocía las libertades políticas y gran parte de los derechos civiles y sociales, a un Estado de Derecho que todavía se encuentra a considerable distancia de los que caracterizan las economías y sociedades más avanzadas.
· La transición desde un sistema centralista y uniformista a un Estado de las Autonomías que garantiza formalmente el derecho al autogobierno de las nacionalidades y regiones e institucionaliza la autonomía local, pero que no consigue incluir a los nacionalismos democráticos en un proyecto renovado de España y que todavía no ha sido capaz de articular unas relaciones intergubernamentales cooperativas y eficaces.
· La transición desde un Estado fuertemente interventor de un mercado predominantemente interno a un Estado en línea con la constitución económica europea y a un mercado cada vez más y mejor integrado internacionalmente, sin perjuicio de presentar diferenciales importantes de corrupción, propensión de las élites a la captura política, deficiencias de los sistemas regulatorios y bajos niveles de productividad y competitividad.
· La transición de un Estado con acción social muy limitada a un Estado social que todavía se halla a considerable distancia de los Estados europeos del bienestar.
· La transición de un Estado aislado y subordinado internacionalmente a un Estado con presencia internacional política, económica, cultural, de cooperación al desarrollo y de ayuda humanitaria, aunque con el grave inconveniente de haber roto el consenso interno en política internacional, desalineado del eje Bonn-París y corriendo el riesgo de grave pérdida de relevancia en la construcción europea.
· La transición desde una sociedad cerrada y autoritaria a unas sociedades abiertas, valoradoras y respetuosas de la diversidad, tolerantes y plurales, emprendedoras, responsables y solidarias, políticamente exigentes y activas, crecientemente respetuosas del orden constitucional y jurídico que fundamenta la seguridad y las libertades, que no ha podido, no obstante, erradicar el terrorismo ni desarrollar las capacidades para enfrentar el gran desafío planteado por la inmigración.
· La transición, apenas iniciada, de una sociedad desigualmente industrializada a una sociedad globalizada y del conocimiento que exige un replanteamiento drástico de los marcos institucionales que fueron ca-paces de producir crecimiento, empleo y bienestar en las sociedades in-
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dustriales y que ya no pueden hacerlo en las condiciones tecnológicas del mundo de hoy.
Contra lo que en un primer momento creyeron algunos, las Administraciones Públicas no fueron un obstáculo mayor para el despliegue de estos procesos traídos a la agenda por la transición democrática y, aunque tampoco fueron un dinamizador decisivo de los mismos, los acompañaron siempre, se fueron adaptando a ellos y, en algunas...
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