Una transformación retorcida

Autor:John D. Donahue
Cargo del Autor:Profesor e investigador en la Harvard Kennedy School
Páginas:103-141
 
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Estamos viviendo una era de transformaciones económicas. En realidad, siempre ha sido así. Las personas que estaban vivas cuando la máquina de vapor, el ferrocarril, el telégrafo desarrollaban y reconstruían la estructura económica debieron sentir, con tanta seguridad como lo hacemos nosotros en la actualidad, que estaban viendo el nacimiento de la modernidad. Pero sospecho que los historiadores del futuro documentarán nuestros tiempos como más turbulentos de lo normal. Empresas que apenas existían hace una generación, ahora dominan el paisaje. Las empresas toman forma, su fama se expande y mutan o se desvanecen a una velocidad vertiginosa. Empresas establecidas desde hace tiempo se reinventan radicalmente o desaparecen. Ha evolucionado toda una amalgama de nuevas formas de organización. El aumento en la desigualdad económica sobre la que he hablado tanto no es más que un aspecto y sin duda uno de los aspectos menos agradables de esta conmoción técnica e institucional. Salvo por esta excepción, la transformación económica privada ha traído sobre todo buenas noticias. Tanto sus manifestaciones buenas como las malas son dramáticas, impredecibles y ser testigo de ellas es emocionante.

Esta es también una época de transformación para el Gobierno, al menos en teoría. Libros sobre el mundo feliz del sector público inundan las imprentas. El sector público se ha convertido, o está a punto de convertirse, o por lo menos debería convertirse, en algo más austero, más ágil, orientado hacia el rendi-miento, bien conectado y cada vez más lexible y eficaz. A nivel federal –como siempre, muy estudiado por su tamaño– la lista de las principales campañas de transformación incluye la Grace Commission durante la administración de Reagan, la National Performance Review que se comprometió a reinventar el Gobierno de Clinton, y la President’s Management Agenda de George W. Bush.

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Pocos estados han seguido adelante sin al menos un grupo de trabajo de alto nivel dedicado a la reestructuración de raíz. Solo recorrer todos los talleres, seminarios y conferencias sobre la transformación gubernamental podría abarcar toda una trayectoria profesional. No quiero sugerir que todo esto sea una farsa. Algunos cambios reales han tenido lugar en las operaciones de las organizaciones públicas, y muchos de estos cambios han sido muy buenos. Transformar el Gobierno es una misión urgente y noble acogida por muchas personas de buena voluntad y de gran talento. Hubiese sido bastante sorprendente si la búsqueda hubiera resultado infructuosa. Pero muchos aspirantes a reformista, entre los que me encuentro, nos vemos afectados por la sensación de que el progreso ha sido exiguo cuando se compara con el esfuerzo aplicado o con el camino por recorrer. La transformación del sector público estadounidense hasta la fecha está tan limitada como distorsionada. Algunos cambios sensatos permanecen estancados. Algunas reformas de segundo orden, absurdas o cuestionables, han superado las reglas básicas. En parte, esto es solo la inercia elemental que atormenta a todos los aspirantes a reformadores y consuela a todos los verdaderos conservadores. Pero los resultados de la vasta campaña de transformación, tanto su ritmo aletargado como su patrón peculiar, son más fáciles de entender a la luz de la segregación entre el mundo público y privado. Las tendencias explicadas en estos últimos capítulos muestran el terreno político y económico de los Estados Unidos como un camino difícil para los reformadores.

Agrupar y dividir

Se necesita poner un poco más de atención en la evolución del mundo de los negocios para poder establecer un contexto de modelos paralelos en el Gobierno. Hay muchas lentes conceptuales por las que ver el impulso transformador de la economía privada, pero ni una sola de estas lentes captura todos los matices. Una de las ópticas más reveladoras, sin embargo, se centra en la integración o desintegración de la actividad económica, el grado en el que se agrupa la cadena de creación de valor en una entidad unificada o se divide entre unidades separa-das y especializadas. Para comprender la parte de las «agrupaciones», debemos imaginar una fábrica de automóviles en la que las materias primas se vierten por un lado y los coches salen por el otro, mientras que diseñadores, contables y gerentes dirigen toda la sinfonía productiva desde sus oficinas con vistas a la planta de producción (De hecho, la planta River Rouge de Ford se parecía a esta imagen de agrupación). Para entender el concepto de «división», consideremos la forma en que muchas películas llegan a la gran pantalla. Un escritor independiente redacta el guión y lo negocia con un agente y un productor que está aso-

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ciado (a menudo de forma efímera) con una productora. El productor involucra a un director, un director de fotografía y un director de casting, que es posible que no hayan trabajado juntos con anterioridad. El elenco está preparado y el equipo listo para ilmar. Empresas independientes proporcionan efectos especiales, vestuario, procesamiento cinematográico, catering, música y efectos de sonido, manejo de animales y similares. Una vez que la película está terminada, una empresa diferente la distribuye por los cines que son propiedad de otro conjunto separado de organizaciones, con una red de otras empresas relacionadas con envíos, seguridad, seguros, publicidad, subtítulos para la distribución en el extranjero. Y así sucesivamente.

Los investigadores están fascinados desde hace tiempo con las fuerzas que llevan a la agrupación y la división de una sola industria, o de la economía en su conjunto. Un episodio fundamental en el estudio de la integración económica se produjo en 1937, cuando un joven inglés llamado Ronald Coase se preguntó por qué existen las empresas. Coase, de apenas veintisiete años, aún no había terminado sus estudios en la Universidad de Londres y sin embargo ya estaba cerca de una de las ideas fundamentales de la economía del siglo XX. Un economista ha sido definido como una persona que ve algo funcionando en la práctica y se pregunta si podría funcionar en la teoría. El elegante y corto artículo de Coase «La naturaleza de la empresa» propone quizá la mejor aplicación de esta peculiaridad profesional.161Fue escrito en una época de rápida integración industrial, ya que muchos de los gigantes corporativos del siglo XX se estaban formando o estaban desarrollando los brotes de crecimiento que los llevarían a su expansión a mediados de siglo. Los ejecutivos que estaban orquestando esta tendencia integradora parecían saber lo que estaban haciendo. A pesar del golpe inesperado de la Gran Depresión, la mayoría de las grandes empresas estaban produciendo algo por lo que los consumidores estaban dispuestos a pagar y estaban ganando dinero para sus inversores. Lo que le molestaba a Coase era que la teoría econó-mica (según los estudios del momento) parecía bastante convencida de que nada de eso debería estar pasando.

Desde que Adam Smith señaló la división del trabajo como el manantial de la riqueza, el ideal de los economistas se había basado en productores independientes y especializados guiados por la mano invisible de los precios. Usted no hace lo que alguien le dice que haga; hace lo que le da más beneficios. Comprar barato. Añadir el valor que está mejor equipado para agregar. Vender caro. Los resultados son buenos para usted y, gracias al milagroso mecanismo del mercado, buenos para todos. La prosperidad depende de las personas que toman como guía los precios. Mientras que los vínculos cruciales se aferrasen al juego entre precios y costes, y entre los precios y la felicidad de los consumidores, era imposible mejorar en este juego de unidades económicas atomizadas, ganando

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y gastando según dictaban sus intereses. La dirección era superlua. Cuando el sistema estaba dirigido automáticamente por los precios, los gerentes no tenían nada que hacer salvo estorbar. Mucho antes de Coase, sin duda, los economistas sabían que el sistema de precios podía quedar bloqueado por políticas públicas ineptas o corrompido por monopolistas. Pero la integración industrial que desconcertó a Coase no le pareció una solución plausible para las complicaciones habituales creadas por los impuestos, la regulación o el monopolio. Entonces, ¿qué estaba pasando? Cuando la teoría prescribía tan claramente la producción desintegrada coordinada por los precios, ¿por qué la producción integrada coordinada por gestores parecía funcionar tan bien en el mundo real? La respuesta que Coase sugirió tenía mucho que ver con las deficiencias y fallas en el lujo de información. Para que el sistema de precios funcionase perfectamente, la información sobre lo que está disponible en el mercado, las características de cada producto y las formas alternativas de obtenerlos tendrían que estar disponibles universalmente y ser precisas. Si a alguien en la cadena de valor le faltaba información significativa (o si lo que creía que sabía no era así) entonces los precios ya no serían guías iables. Los riesgos –de ser engañados, de rendirse al poder de negociación, de tomar malas decisiones– se multiplicaban. Cuando la información era imperfecta, o imperfectamente compartida, entonces la menda-cidad, el oportunismo o la pura confusión cotidiana socavaban la eficacia de los mercados.

En...

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