Estudio del trámite de consultas en los procedimientos de aprobación de planes urbanísticos a la vista de la última jurisprudencia relativa a los artículos 42.5.c) y 83 de la ley 30/1992. Especial referencia a la suspensión del plazo para resolver y a los informes extemporáneos

AutorJorge Agudo González
CargoUniversidad Autónoma de Madrid

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1. Introducción Los informes en el procedimiento de aprobación de planes urbanísticos

El trámite de consulta es una pieza habitual y clave en el procedimiento de aprobación de planes urbanísticos. Así lo fue en la legislación estatal y así lo es en la autonómica. Son sobre todo frecuentes y en muchos casos determinantes los informes que deben evacuar las CCAA o la propia Administración estatal en materia de aguas, costas, carreteras, etc. Otro supuesto bien conocido es el caso de las modificaciones puntuales cualificadas por afectar a la calificación de zonas verdes y espacios libres, en las que es preceptivo el informe del Consejo de Estado o del órgano consultivo autonómico incluso con carácter vinculante1.

La trascendencia sustancial de los informes administrativos que deben ser evacuados durante el procedimiento de elaboración y aprobación de planes urbanísticos no es menor. Por definición la solicitud de informes es un elemento fundamental para tomar una Page 130 decisión acertada y conforme a Derecho. No en vano, como ha reiterado hasta la saciedad la jurisprudencia del Tribunal Supremo, los informes administrativos son manifestaciones de opinión que, siendo meros actos de trámite, provienen normalmente de órganos consultivos y se limitan a aportar un elemento de juicio o de ciencia, un antecedente a manejar con los restantes datos disponibles por el órgano que haya de decidir el asunto, que es el que plasmará la decisión de la Administración competente [SSTS de 7 de mayo de 1979 (Az. 2260), 9 de marzo de 1981 (Az. 1258) o de 19 de noviembre de 1985 (Az. 5560), por citar algunas sentencias ya clásicas].

En concreto en este trabajo vamos a prestar atención al trámite de consultas desde el punto de vista procedimental. Así, nos van a interesar algunas cuestiones que han sido objeto de recientes sentencias y cuyo estudio permitirá concretar en qué términos se puede considerar correctamente cumplimentado este trámite, incluso ante la omisión de los respectivos informes. Esta cuestión es importante, ya que la aprobación de un plan urbanístico sin cumplimentar correctamente el trámite de consultas (y, lógicamente, el resultado mismo de los informes evacuados durante este trámite) puede ser determinante de su anulación.

Los problemas a los que vamos a dedicar estas páginas se refieren no tanto a la omisión de la petición del informe, lo que generaría la nulidad del plan por vulneración del procedimiento legalmente establecido en los casos en que los informes fueran preceptivos [STS de 8 de octubre de 1998 (Az. 7155)], como a los casos en que habiendo sido solicitados no fueran evacuados en plazo. Aquí los asuntos a tratar son variados y van desde cuestiones previas que pretenden evitar la ausencia misma del informe (con la posibilidad de suspender el plazo para resolver el procedimiento), como a otras que tienen que ver con la posibilidad de continuar la tramitación sin un informe preceptivo e incluso de poder resolver el procedimiento a pesar de la remisión de un informe extemporáneo.

La materia no es desdeñable sobre todo si tenemos en cuenta que la jurisprudencia mayoritaria ha venido considerando la nulidad de los actos administrativos dictados con omisión del respecti-Page 131vo informe preceptivo2. Esta conclusión es aún más clara si la eficacia del informe es vinculante. Lógicamente no es lo mismo resolver en ausencia de un informe preceptivo no vinculante, que en el caso de que éste sí lo sea, como pone de relieve que la trascendencia de los informes vinculantes haya sido considerada especialmente desde la óptica procedimental por la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de régimen jurídico y procedimiento administrativo común (en adelante, LRJPAC). Precisamente es en estos casos cuando es lógico y recomendable acudir a la suspensión del plazo para resolver, del mismo modo que es también en estos supuestos cuando resolver en ausencia del respectivo informe podría conllevar las consecuencias jurídicas más gravosas.

2. La suspensión del plazo legal para resolver motivada por la petición de informes en el trámite de consultas

El art. 42.5.c) LRJPAC, en la redacción otorgada por Ley 4/1999, de 13 de enero, prevé entre los supuestos tasados que legitiman la suspensión del plazo máximo legal para resolver un procedimiento administrativo y su notificación, el siguiente:

Cuando deban solicitarse informes que sean preceptivos y determinantes del contenido de la resolución a órgano de la misma o distinta Administración, por el tiempo que me- Page 132 die entre la petición, que deberá comunicarse a los interesados, y la recepción del informe, que igualmente deberá ser comunicada a los mismos. Este plazo de suspensión no podrá exceder en ningún caso de tres meses

.

Los mismos términos, o muy similares, son empleados en el art. 83.3 LRJPAC:

De no emitirse el informe en el plazo señalado, y sin perjuicio de la responsabilidad en que incurra el responsable de la demora, se podrán seguir las actuaciones cualquiera que sea el carácter del informe solicitado, excepto en los supuestos de informes preceptivos que sean determinantes para la resolución del procedimiento, en cuyo caso se podrá interrumpir el plazo de los trámites sucesivos

.

Ambos preceptos emplean el término «preceptivo» para referirse a los informes, no dejando lugar a dudas de que se refieren a informes cuya emisión constituyen una conditio sine qua non de la validez del procedimiento. Por otra parte, la LRJPAC utiliza los términos «determinantes del contenido de la resolución» para referirse a la trascendencia del informe en relación con la decisión administrativa que ponga fin al procedimiento, lo que aludiría a la eventual eficacia del informe. Por tanto, a la vista de los arts. 42.5.c) y 83.3 LRJPAC la suspensión del plazo para resolver sólo podrá operar en el caso de que se cumplan dos requisitos cumulativos: preceptividad del informe y carácter determinante de su contenido para la resolución del procedimiento. Es a la incertidumbre generada por este último concepto jurídico («determinantes...») a la que dedicaremos la primera parte de este estudio.

2.1. La introducción de un nuevo concepto jurídico indeterminado: el carácter «determinante» de los informes
2.2. Posibles interpretaciones del concepto informe «determinante» que legitima la suspensión del plazo para resolver en los procedimientos administrativos

A la vista del tenor de los preceptos comentados, cabría realizar una triple interpretación del concepto «determinante»: 1º) Con- Page 133siderar que todos los informes preceptivos son determinantes del contenido de la resolución del procedimiento; 2º) Considerar que este régimen sólo juega en relación con los informes vinculantes; y 3º) Asumir que los términos analizados constituyen un concepto jurídico indeterminado que atribuye un margen de apreciación a la Administración para concretar cuándo nos encontramos ante un informe «determinante para la resolución administrativa».

La primera interpretación no parece tener demasiado sentido. Si todos los informes preceptivos se consideraran determinantes del contenido de la resolución del procedimiento no hubiera sido necesario que la Ley añadiera calificativo alguno a la preceptividad de los informes. Es decir, con que el legislador hubiese dispuesto que la suspensión del procedimiento podría declararse con el fin de reclamar informes preceptivos habría sido suficiente3. Parece razonable, por tanto, centrarse en el estudio de las dos últimas interpretaciones propuestas.

2.2.1. Primera posibilidad: los informes determinantes sólo pueden identificarse con los vinculantes

La segunda propuesta interpretativa a la que se ha aludido en el epígrafe anterior, implicaría, como...

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