Tramitación parlamentaria de los Proyectos de Ley y de Ley Orgánica de modificación del sistema de protección a la infancia y a la adolescencia

AutorJulio César Prieto
Páginas115-151

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TRAMITACIÓN CONJUNTA DE AMBOS PROYECTOS DE LEY EN EL CONGRESO DE LOS DIPUTADOS

El 20 de febrero de 2015, el Consejo de Ministros aprobaba la remisión a las Cortes Generales de los Proyectos de Ley y de Ley Orgánica de "modificación del sistema de protección a la infancia y a la adolescencia", iniciándose así la tramitación parlamentaria paralela de ambas iniciativas. La Mesa del Congreso de los Diputados, en su reunión de 24 de febrero, acordó encomendar a la Comisión de Sanidad y Servicios Sociales el dictamen del texto de carácter orgánico y la aprobación con competencia legislativa plena del proyecto de ley ordinaria, publicar los textos y establecer el 17 de marzo como primer plazo para la presentación de enmiendas parciales a ambos proyectos de ley.

El objeto de ambos textos, como se señala en sus respectivas exposiciones de motivos, es el "de introducir los cambios necesarios en la legislación española de protección a la infancia y a la adolescencia que permitan continuar garantizando a los menores una protección uniforme en todo el territorio del Estado y que constituya una referencia para las comunidades autónomas en el desarrollo de su respectiva legislación en la materia". Objeto, que en el caso del texto de naturaleza orgánica, se particulariza con la introducción de los cambios jurídicos-procesales y sustantivos necesarios en aquellos ámbitos considerados como materia orgánica, al incidir en los derechos fundamentales y libertades públicas establecidos en los artículos 14, 15, 16, 17.1, 18.2 y 24 de la Constitución.

El texto del proyecto de ley orgánica, precedido por una exposición de motivos, mediante dos artículos y dos disposiciones finales, procede a la mo-

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dificación de las principales leyes que regulan las instituciones para la protección de los menores. 1

En el artículo primero se establecen las modificaciones de la Ley Orgánica de Protección Jurídica del Menor; en el artículo segundo se determinan las modificaciones que afectan a la Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil, en lo sucesivo Ley de Enjuiciamiento Civil; en la disposición final primera se recogen las modificaciones correspondientes a la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial, en adelante Ley Orgánica del Poder Judicial; y, en la disposición final segunda se modifica la Ley Orgánica 1/2004, de 28 de diciembre, de Medidas de Protección Integral contra la Violencia de Género.

El texto del proyecto de ley, precedido también por una exposición de motivos, constaba de 5 artículos, dos disposiciones adicionales (DA), tres disposiciones transitorias (DT), una derogatoria (DD) y once disposiciones finales (DF). 2

En el artículo primero se recogen las modificaciones de la Ley Orgánica, de Protección Jurídica del Menor; en el segundo las que afectan al Código Civil; en el tercero las correspondientes a la Ley 54/2007, de 28 de diciembre, de Adopción Internacional, en adelante Ley de Adopción Internacional; en el cuarto las relativas a la Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil y en el artículo quinto las relativas a la LEC aprobada por RD de 3 de febrero de 1881.

En la disposición adicional primera, se recoge la referencia a la utilización en los textos legales de la expresión «Entidad Pública» en relación a la Entidad Pública de protección de menores competente territorialmente. Y en la disposición adicional segunda, las referencias al acogimiento pre-adoptivo, al acogimiento simple y a las Entidades Colaboradoras de Adopción Internacional.

Las dos disposiciones transitorias establecen la normativa aplicable a los procedimientos judiciales ya iniciados a la fecha de su entrada en vigor, así como al cese de los acogimientos constituidos judicialmente.

Por su parte, en la disposición final primera se recogen las modificaciones que afectan a la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa, en adelante, Ley de Jurisdicción Contenciosoadministrativa; en la disposición final segunda las relativas a la Ley 41/2002, de 14 de noviembre, básica reguladora de la autonomía del paciente y de derechos y obligaciones en materia de información y documentación clínica, en adelante Ley de la Autonomía del Paciente; en la disposición final tercera la relativa al Real Decreto Legislativo 1/1995, de 24 de marzo, por el que

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se aprueba el texto refundido de la Ley del Estatuto de los Trabajadores; en la disposición final cuarta la que afecta a la Ley 7/2007, de 12 de abril, del Estatuto Básico del Empleado Público; y, finalmente, en la disposición final quinta las que afectan a la Ley 40/2003, de 18 de noviembre, de Protección a las Familias Numerosas. Las seis últimas disposiciones finales se refieren al título competencial, a la habilitación normativa a las Ciudades de Ceuta y Melilla y al Gobierno en general, a las modificaciones y desarrollos reglamentarios, a la incorporación de normativa europea, al no incremento del gasto presupuestario y a la entrada en vigor.

En relación a ambos textos, el 8 de abril finalizó el plazo para registrar enmiendas a la totalidad de devolución y el 4 de mayo concluyó definitivamente el plazo de presentación de enmiendas parciales.

Solo al texto de naturaleza ordinaria se registraron enmiendas a la totalidad de devolución, fueron dos, las presentadas por los grupos parlamentarios Catalán de Convergència i d’Unió -en adelante "GPC"- y Mixto, a instancia de ERC-RCat-CatSí -en adelante "GPMxt/ERC"- 3. Ambas enmiendas coincidían en criticar la invasión competencial que, a su entender, suponía el proyecto de ley en relación con las comunidades autónomas, que como Cataluña, tenían reconocidas en sus estatutos de autonomía la competencia exclusiva en materia de protección de menores. La enmienda del grupo catalán señalaba al respecto "supone (el proyecto de ley) una invasión competencial en aquellas comunidades autónomas que tienen reconocida en sus Estatutos de Autonomía la competencia exclusiva en materia de protección de menores, que incluye, en todo caso, la regulación del régimen de protección y de las instituciones públicas de protección y tutela de los menores desamparados y en situación de riesgo, así como la regulación y ordenación de las entidades, los servicios y los establecimientos públicos y privados que presten servicios sociales en su ámbito territorial". Añadiendo, además, que "el proyecto de ley ignora la realidad de las comunidades autónomas con Derecho Civil propio, como Cataluña".

En el Pleno del Congreso de los Diputados del 16 de abril fueron debatidas y rechazadas de manera conjunta estas dos enmiendas a la totalidad de devolución formuladas al proyecto de ley por 29 votos a favor, 186 en contra y 93 abstenciones 4. En la misma sesión plenaria fue aceptada la avocación por el Pleno de la Cámara de la deliberación y votación final del proyecto de ley, solicitada por el Grupo Parlamentario Socialista -en adelante "GPS"- por 304 votos a favor y 3 en contra. 5

La Ponencia encargada de redactar los informes sobre los dos proyectos de ley fue la misma, quedando integrada por las diputadas y diputados: Martín

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Pozo, Montesinos de Miguel y Puyuelo del Val (Grupo Parlamentario Popular en el Congreso -en adelante "GPP"-), Carcedo Roces, Rodríguez García y Sahuquillo García (GPS), Campuzano i Canadés (GPC), Pérez Moya (Grupo Parlamentario IU-ICV-EUiA-CHA:La Izquierda Plural, -en adelante GIP-), Díez González (GPUPyD), Sánchez Robles (Grupo Parlamentario Vasco/EAJPNV-en adelante GPV-) y Tardà i Coma (GPMxt/ERC). 6

Enmiendas y modificaciones introducidas al proyecto de ley orgánica en la Cámara Baja

Al proyecto de ley orgánica se registraron 143 enmiendas distribuidas del siguiente modo: la diputada Pérez Fernández -GMxt/BNG-, 13 enmiendas (nº 1 a 12); el GPIP, 21 enmiendas (nº 13 a 33); el GPUPyD, 13 enmiendas (nº 34 a 46); el GPV, 3 enmiendas (nº 47 a 49); el GPMxt/ERC, 12 enmiendas (nº 50 a 61); el GPS, 34 enmiendas (nº 62 a 95), el GPC, 29 enmiendas (nº 96 a 124) y el GPP, 19 enmiendas (nº 125 a 143). 7

Las enmiendas registradas a este texto por los diferentes grupos parlamentarios se pueden agrupar en torno a cuatro grandes objetivos: acentuar la prioridad del acogimiento familiar; reforzar la defensa del interés general del menor y su derecho a ser escuchado; mejorar la regulación de todas medidas de seguridad y contención de los menores en los centros de acogida, al afectar a derechos fundamentales de los menores y reconocer los principios de la Convención de las personas con discapacidad, las políticas específicas que afectan a los menores con discapacidad y la necesidad de facilitar la accesibilidad de los menores con discapacidad al conjunto de servicios y de políticas.

A partir de aquí, las enmiendas coincidían en plantear temas concretos como: incluir la obligación de situar siempre el interés superior del menor no solo en las acciones ejecutivas, sino también en las actuaciones de los órganos legislativos; acentuar la prioridad del acogimiento familiar frente al residencial en diferentes preceptos de la ley; reforzar los derechos de los menores con discapacidad en lo que respecta a la custodia, la tutela, la guarda o la adopción, en consonancia con Convención sobre los derechos de las personas con discapacidad ratificada por España, garantizándoles el acceso a la información en formatos accesibles; suprimir el párrafo tercero del art. 2.4 que apuntaba que las decisiones y medidas adoptadas en interés superior del menor deberán valorar en todo caso los derechos fundamentales de otras personas, al entender que vacía de contenido cualquier previsión legal de atender como interés superior el del menor; recoger el que la revisión de una decisión adoptada en el interés del menor puede ser necesaria también por el transcurso del tiempo

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o por cambios en las circunstancias que...

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