Los trabajos de colaboración social y sus límites a raíz de las Sentencias del Tribunal Supremo de 27 de diciembre de 2013

AutorOriol Cremades Chueca
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1. Breve introducción a los trabajos de colaboración social: marco conceptual y jurídico

Los trabajos de colaboración social (en adelante, TCS) deben ser conceptualizados como la principal institución jurídica española donde se materializa la política de workfare1, es decir, aquella política pública que condiciona la obtención de la prestación2por desempleo a la realización de una actividad relacionada con el trabajo3. Así, la obligatoriedad4(con la consecuente penalización en el caso de no ser realizada la actividad), la vinculación a la prestación por desempleo5y la vinculación al trabajo6son las tres características que caracterizan la política del workfare.

Los TCS fueron introducidos el año 1982 y actualmente su régimen jurídico se encuentra en los artículos 38 y 39 del Real Decreto 1445/1982, de 25 de junio, sobre Medidas de Fomento del Empleo (R.D. 1445/1982), con las modificaciones operadas por el Real Decreto 1809/1986, de 28 de junio; los artículos 25.4, 47.b) y 48 del Real Decreto Legislativo 5/2000, de 4 de agosto, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley sobre Infracciones y Sanciones en el Orden Social (LISOS) y los artículos 213.3 y 231.1 del Real Decreto Legislativo 1/1994, de 20 de junio, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social (LGSS). Debe añadirse,

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además, jurisprudencia del Tribunal Supremo destacándose las tres recientes sentencias del Tribunal Supremo de 27 de diciembre de 20137.

2. Las sentencias del Tribunal Supremo de 27 de diciembre de 2013: el cambio de doctrina

Las sentencias del Tribunal Supremo de 27 de diciembre de 2013 han modificado la doctrina de los TCS en: a) la naturaleza de la actividad, b) la duración de la actividad y c) los sujetos usuarios.

2.1. La naturaleza de la actividad

La actividad (obra, trabajo o servicio8) relacionada con el trabajo viene definida legalmente como "que sean de utilidad social y redunden en beneficio de la comunidad"9. En este sentido, las Administraciones Públicas10que pretendan realizar una obra o servicio mediante la figura jurídica de los TCS deberán acompañar en su solicitud documentación acreditativa de la obra, trabajo o servicio que se vaya a realizar, su exacta localización y la utilidad social de tales obras, trabajos o servicios11.

La jurisprudencia del Tribunal Supremo había mantenido que este elemento de utilidad social se integra por el mismo hecho de que la prestación sea para la Administración Pública ya que ésta, en sus distintas manifestaciones, debe servir, como dice el art.103.1 de la Constitución Española de 1978, a los "intereses generales"12. Es decir, las actividades ordinarias de las Administraciones Públicas, per se, cumplen con el requisito de "utilidad social y que redunden en beneficio de la comunidad".

Las sentencias del Tribunal Supremo de 27 de diciembre de 2013 han matizado la doctrina mantenida hasta entonces en un doble sentido. El primero de ellos es que se

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entiende ahora que pueden darse situaciones excepcionales de desviación de poder13, donde no se cumpla el requisito de utilidad pública en la prestación para la Administración Pública: es una presunción "iuris tantum" de veracidad, recayendo la carga de probar lo contrario en quien niegue que eso es así. El segundo cambio es que la Sala establece que en el caso de que sean las entidades sin ánimo de lucro las que celebren contratos de TCS "a diferencia de lo que hemos dicho respecto a las Administraciones Públicas, recaerá sobre estas entidades sin ánimo de lucro, tanto si son públicas como si son privadas, la carga de acreditar documentalmente que las obras, trabajos o servicios objeto del contrato en cuestión tienen "utilidad social", pues así lo exige terminantemente el art. 39.Uno.b) RD 1445/1982, sin que baste su mera y simple declaración y sin poder beneficiarse de ninguna presunción de que los trabajos por ellas contratados tienen utilidad social y/o redundan en beneficio de la comunidad. Y, naturalmente, la virtualidad de esa acreditación podrá ser objeto de control por parte del Servicio Público de Empleo Estatal -que suministra los trabajadores desempleados que van a ser contratados- así como del pertinente control judicial, en su caso.14"

2.2. La duración de la actividad

El art. 38b) R.D. 1445/1982 determina que los TCS deben cumplir con el requisito de que la "duración máxima del trabajo sea la que falte al trabajador por percibir en la prestación o subsidio por desempleo que le hubiere reconocido"15y el art. 213.3.b) LGSS que los TCS deben "tener carácter temporal". Además, el art. 39.c) R.D. 1445/1982 exige que las Administraciones Públicas acompañen en su solicitud documentación acreditativa de la duración prevista tanto de la obra, trabajo o servicio, como de la actuación de los trabajadores por especialidades y categorías.

La jurisprudencia del Tribunal Supremo había interpretado que "la temporalidad exigida en estas modalidades de trabajo social no guardan relación con la temporalidad por obra o servicio determinado, a que se refiere el artículo 15.1.a) del Estatuto de los Trabajadores16(ET), sino que el trabajo del desempleado implica, desde el inicio, una obra o un servicio durante un tiempo limitado. Es decir, aún cuando se trate de una función que pueda considerarse normal en la Administración, la adscripción tiene un carácter temporal "ex lege", de modo que la misma nunca puede tener una duración mayor a la que falte al trabajador por percibir la prestación o subsidio por desempleo

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que se le hubiere reconocido."17Consecuentemente, la colaboración nunca podrá convertirse en indefinida, porque la prestación por desempleo tiene siempre naturaleza temporal18.

Las sentencias del Tribunal Supremo de 27 de diciembre de 2013 modifican la doctrina mantenida y debe entenderse ahora que la "temporalidad que define en términos legales el tipo contractual no está en función de la duración máxima del vínculo, que se relaciona con la de la prestación de desempleo, sino que debe predicarse del trabajo objeto del contrato. En efecto, lo que dice el art. 213.3 LGSS es que dichos trabajos de colaboración social, en todo caso, deben reunir los requisitos siguientes: "b) tener carácter temporal". La exigencia de temporalidad va referida al trabajo que se va a desempeñar y actúa con independencia de que se haya establecido una duración máxima del contrato en función de la propia limitación de la prestación de desempleo."19La Sala argumenta que si no se interpretase así "carecería de sentido que el art. 39.1 R.D. 1445/1982 exija a la Administración Pública contratante la acreditación de "la obra, trabajo o servicio que se vaya a realizar y su exacta localización" (letra a), así como "la duración prevista tanto del total de la obra, trabajo o servicio, como de la actuación de los trabajadores por especialidades y categorías" (letra c). Tales cautelas serían ciertamente superfluas si el carácter temporal de la contratación dimanara, simplemente, del hecho de que el trabajador contratado debe ser necesariamente un perceptor de la prestación o subsidio de desempleo que, obviamente, no dura indefinidamente."20

2.3. Los sujetos usuarios

Pueden hacer uso de los TCS las Administraciones Públicas, según el art. 38.1 del R.D. 1445/1982, y las entidades sin ánimo de lucro, según el art. 213.3 LGSS.

A partir de las sentencias del Tribunal Supremo de 27 de diciembre de 2013, el concepto de Administraciones Públicas es restringido y solo pueden ser consideradas las relacionadas en el art. 2.1 de la Ley 7/2007, de 12 de abril, del Estatuto Básico del Empleado Público, excluyéndose cualquiera de las diversas sociedades mercantiles públicas, entidades públicas empresariales y resto de organismos públicos y entes del sector público estatal, autonómico y local que son sector público pero no Administraciones Públicas en sentido estricto.21

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3. Las sentencias del Tribunal Supremo de 27 de diciembre de 2013: las consecuencias

En la jurisprudencia del Tribunal Supremo, los TCS se han considerado una figura contractual "sui generis"22. Si bien existen los elementos de ajenidad y dependencia fundamentalmente distintivos de toda relación laboral, el art. 213.3 LGSS claramente impone que "los trabajos de colaboración que la entidad gestora puede exigir a los perceptores de prestaciones por desempleo no implicarán la existencia de relación laboral entre el desempleado y la entidad en que se presten dichos trabajos". Se trataría de una inexistencia de laboralidad "ex...

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