La ac tividad administrativa de fomento
| Autor | Francisco Javier de Ahumada Ramos |
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CONCEPTO Y FUNDAMENTO DE LA ACTIVIDAD DE FOMENTO
Por actividad administrativa de fomento se entiende aquella modalidad de intervención administrativa que consiste en dirigir la actuación de los particulares hacia fines de interés general mediante el otorgamiento de incentivos de distinto carácter. JORDANA DE POZAS tuvo el gran acierto de identificar los perfiles propios de este tipo de intervención administrativa, y la definió como la "acción de la Administración encaminada a proteger o promover aquellas actividades, establecimientos o riquezas debidas a los particulares y que satisfacen necesidades públicas o que se estiman de utilidad general, sin usar de la coacción ni crear servicios públicos".
Esta actividad de incentivación de determinadas actuaciones privadas es conocida desde los primeros tiempos de nuestra civilización. VILLAR PALASÍ cita un Memorial de 1336, en que se pide al rey una concesión para construir el puente de Zaragoza, o las ayudas otorgadas por Felipe II para la construcción del Canal Imperial de Aragón. Pero su teorización se llevará a cabo con el Despotismo Ilustrado del siglo XVIII, considerándose a partir de entonces como una más de las posibles formas de acción pública el otorgamiento de ayudas económicas y honoríficas. Estas últimas adquirirán gran importancia en nuestra patria; y así, para hacer frente a la reinante infravaloración de determinados oficios (herreros, sastres, zapateros, carpinteros y otros), se llegará a reconocer la posibilidad de que sus ejercientes accedan a la hidalguía, e incluso a la nobleza, si en tres generaciones se consiguieren en las fábricas "adelantamientos notables y de utilidad al Estado" (Pragmática de Carlos III, de 5 de febrero de 1788).
La Ilustración está en la base de la política seguida en las Monarquías europeas de auxilio al desarrollo de las ciencias y las artes, así como para la realización de tareas asistenciales (educación, beneficiencia) y económicas. La política económica del siglo XIX situará la acción de fomento en el centro mismo del intervencionismo administrativo, hasta el extremo de crearse un Ministerio que se denominará "de Fomento", bien que las competencias de éste serán un tanto movedizas al abarcar tanto actividades estrictamente incentivadoras como de policía (como viene a poner de manifiesto la existencia dentro del citado Departamento de los Subdelegados de Fomento como representantes del Gobierno en las provincias, con competencias económicas y de policía, encontrándose aquí el origen y antecedente inmediato de la figura de los Gobernadores Civiles).
El siglo XX, sobre todo a partir de los años treinta, estará marcado, como tuvimos ocasión de señalar en otro lugar, por una creciente asunción estatal de las actividades económicas de interés general, lo que provocará que la actividad pública de fomento pase a un segundo plano, si bien nunca desaparecerá del todo.
En España, puede afirmarse que la racionalización e impulso de las ayudas públicas a la iniciativa privada en todos los sectores económicos se produce con los Planes de Desarrollo de los años 60, sobre todo a partir de la Ley 152/1963, de 2 de diciembre, sobre Industrias de Interés Preferente en los Planes de Desarrollo Económico y Social, cuya última versión se aprobó por Decreto 1542/1973. Esta legislación de incentivación empresarial y económica, a través de la creación de polos de desarrollo, polígonos industriales, zonas de preferente localización industrial, etcétera, se ha prolongado hasta nuestros días, siendo de destacar la Ley 27/1984, de 26 de julio, de Reconversión y Reindustrialización.
La Constitución de 1978 alude en buen número de sus preceptos a esta actividad administrativa de fomento. Así, al sancionar los principios rectores de la polí-tica social y económica, indica que los poderes públicos fomentarán la educación sanitaria, la educación física y el deporte (artículo 43.3), las organizaciones de los consumidores (artículo 51.2), las sociedades cooperativas (artículo 129.2), etc. A la actividad de fomento se refiere también la Constitución como título competencial, declarándolo de carácter exclusivo del Estado en lo que se refiere al "fomento y coordinación general de la investigación científica y técnica", art. 149.1.15), y de carácter exclusivo de las Comunidades Autónomas cuando se trate del "fomento del desarrollo económico de la Comunidad", art. 148.1.13).
El fundamento de la actividad de fomento por los poderes públicos de deter- minadas actividades de los particulares se encuentra en la propia razón de existir del Estado. El Estado existe para cumplir dos funciones esenciales: la configuración básica de la sociedad mediante la realización del Derecho y la ayuda a los ciudadanos en sus necesidades vitales . Esta segunda función es denominada función subsidiaria porque subsidium significa, precisamente, "ayuda".
Como bien explica MILLÁN PUELLES, la función subsidiaria del Estado tiene dos aspectos: uno negativo y otro positivo. El aspecto negativo supone que el Estado debe abstenerse de intervenir en aquellos campos donde el bien común es adecuadamente realizado por los particulares. Si interviniera, el Estado estaría entorpeciendo o suplantando el ejercicio de la libertad y conculcando los derechos de los ciudadanos. La garantía de que ello no suceda es inherente a la configuración del Estado como un Estado de Derecho. El aspecto positivo de la función subsidiaria, en cambio, comporta para el Estado la obligación de intervenir en aquellos sectores o aspectos de la vida económica o social en los que esa intervención resulte necesaria o reporte una verdadera utilidad para el conjunto de los ciudadanos. Este segundo aspecto positivo se manifiesta en numerosos preceptos de la Constitución, que demandan una actuación positiva en...
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