Título III:De los tratados internacionales
| Autor | Antonio Remiro Brotons |
| Cargo del Autor | Catedrático de Derecho Internacional Público |
| Páginas | 491-506 |
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Titulo III:De los tratados internacionales *
Las Constituciones españolas del XIX, fieles a su tiempo, dieron la imagen del Estado soberano y... solitario. La previsión de la participación de las Cámaras legislativas en algunos actos internacionales, en particular la ratificación de los tratados, para poner límites a la prerrogativa regia, aportó una modesta dosis de democratización de la actividad exterior en textos carentes, por lo demás, de aliento internacionalista. Fue sólo en 1931 cuando la Constitución de la Segunda República hizo del internacionalismo uno de sus rasgos más acusados, hasta el punto de constitucionalizar la condición de España como miembro de la Sociedad de Naciones 1. Pero con la victoria franquista en la guerra civil democratización e internacionalismo fueron liquidados.
Superada vegetativamente esa negativa singularidad, la Constitución de 1978 ha aceptado discretamente la democratización de la política exterior al ofrecer a las Cortes un papel similar al conferido a las Cámaras legislativas de los países euroccidentales por sus leyes fundamentales, pero quienes la elaboraron, urgidos por problemas más arduos y apremiantes, carecieron de la gracia necesaria para fijar la posición de España en la sociedad internacional. El mero hecho de que un Estado sea democrático implica el amparo y protección de valores básicos del Derecho internacional contemporáneo, como son los derechos humanos y las libertades públicas; pero eso no basta. Es preciso que en su marco normativo primario el Estado manifieste su disposición para cooperar en la realización de los objetivos de una sociedad internacional pacífica y en la observancia -también doméstica- del Derecho que aspira a regir sus relaciones. La Constitución española en vigor no lo ha hecho. El debate constituyente, especialmente en el Congreso de los Diputados, fue breve, pobre, espeso... cuando lo hubo.
Advertía CHAILLEY, refiriéndose al poder para concluir tratados, que la contribución más valiosa de LOCKE y MONTESQUIEU fue la identificación de una función propia y original que, después, no se había sabido trasladar a los textos constituciona-Page 492les, donde quedaban más o menos en la sombra las manifestaciones internacionales de la actividad del Estado; había que partir de la originalidad de la función para darle, ahora, una solución igualmente original en lugar de entregarse a disposiciones marginales y analogías forzadas 2.
Los autores de la Constitución de 1978, como los de tantas otras Constituciones, han desconocido esta aguda observación, han carecido de la visión necesaria para dar una respuesta total, homogénea y ordenada a las exigencias que la actividad exterior del Estado plantea en el orden constitucional. De haberla tenido podrían haber dedicado un título a las relaciones internacionales o exteriores con el fin de: 1) crear los instrumentos técnico-jurídicos que garantizasen la observancia del Derecho Internacional en el orden interno; 2) precisar los órganos intervinientes en la formación de la voluntad del Estado en los actos internacionales, y 3) satisfacer las exigencias de la cooperación institucionalizada con los demás sujetos de la sociedad internacional.
Lo que ofrece la Constitución española es una porción de preceptos y alusiones, en parte desperdigadas y sin relación entre sí. En el último párrafo del Preámbulo el lector encuentra una desvaída referencia a la posición de España en el mundo. En el primer artículo del Título I se le invita a contemplar la Declaración Universal y los tratados sobre Derechos Humanos como criterio de interpretación de las normas constitucionales relativas a los derechos y libertades del ciudadano (art. 10.2). Inmediatamente después advierte que los tratados son una fuente obligacional importante en materia de doble nacionalidad (art. 11.3), extranjería (art. 13.1), extradición (art.13. 3), protección de la infancia (art. 39.4) y, en términos más genéricos, emigración (art. 42). Ya en el Título II se afirma el carácter representativo del Rey en las relaciones internacionales (art. 56.1) y se precisan sus facultades en la acreditación activa y pasiva de representantes diplomáticos, conclusión de tratados, declaración de guerra y concertación de la paz (art. 63). En el Título III, el capítulo I prescribe, con desafortunada generalidad, que la aprobación de proyectos y proposiciones de ley sobre >>cuestiones internacionalesiniciativa popular en materias de >>carácter internacionalDe los tratados internacionales y en él se regulan la intervención de las Cortes en la conclusión y denuncia de los tratados, su responsabilidad -y la del Gobierno- en el cumplimiento de algunos de ellos, la prohibición de celebrar tratados con estipulaciones contrarias a la Constitución y la incorporación al orden interno de las disposiciones convencionales (arts. 93-96). Más adelante, en el Título IV, nos aguarda, lacónica, la afirmación de que >>el Gobierno dirige la política... exterior>relaciones internacionales
Los artículos 93-96, objeto de mi comentario, son el núcleo de los dedicados Page 493 por la Constitución a la actividad exterior del Estado y, desde el punto de vista sistemático, fue un acierto que la Ponencia, aceptando una enmienda 3, procediera a reunir, siguiendo en cierto modo a la Constitución francesa de 1958 4, lo que inicialmente se proponía disperso 5. La pronta rectificación se redujo, sin embargo, al ámbito de los tratados y no fue acompañada de un amejoramiento sustancial de las disposiciones propuestas, al compensarse en el proceso constituyente los aspectos progresivos (depuración técnica y terminológica, previsión del control parlamentario de la denuncia de determinadas categorías de tratados, regulación de la recepción de éstos en el orden interno) con los regresivos (regulación conservadora de las relación material entre tratados y Constitución, supresión de la afirmación taxativa del rango supralegal de los tratados).
En las páginas que siguen estas disposiciones son minuciosamente examinadas, pero es oportuno detenerse antes en la consideración de dos cuestiones que han sido pasadas por alto o manejadas marginalmente por la Constitución: los principios de Derecho Internacional que han de regir la acción exterior del Estado y la recepción de las normas de Derecho Internacional General en el orden interno.
¿Es conveniente expresar eo nomine en la Constitución las normas fundamentales del comportamiento internacional del Estado? Las opiniones al respecto son discrepantes porque junto a consideraciones de pura técnica jurídica aparecen otras de índole ideológica y política.
Hace ya bastantes años PAUL DE VISSCHER afirmaba que los textos constitucionales que proclamaban la sumisión del Estado al Derecho Internacional en sus relaciones exteriores eran a la vez inútiles y peligrosos: >>Inútiles porque enuncian una regla evidente que encuentra su fundamento en el orden jurídico internacional. Peligrosos porque su inclusión en la Constitución interna es susceptible de crear la duda en cuanto al fundamento de esta regla y la extensión de la obligación que implica6. Enunciar los principios que obligan al Estado en el plano internacional no los hace más obligatorios en ese mismo plano; lo diga o no la Constitución, en el orden internacional vinculan al Estado porque así lo impone ese mismo orden.
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Ciertamente la mención de los principios en la Constitución facilita la prueba de su aceptación por el Estado, pero la abstracción de unos enunciados alimenta las ambigüedades y las contradicciones, los enunciados más concretos pueden entorpecer la adaptación inmediata a la evolución del orden internacional y las omisiones pueden dar lugar a argumentaciones a contrario. No está, por otro lado, definido el papel de los guardianes de la Constitución para forzar el respeto de estos principios al apreciar la conformidad de la acción exterior del Estado con la Ley Fundamental. Aunque puede sostenerse que la incorporación de los principios, al encuadrar en un explícito marco constitucional la acción exterior, refuerza las posibilidades de control parlamentario y judicial, al facilitar la denuncia de ciertas líneas de conducta, no sólo como infractoras del Derecho Internacional, sino también como inconstitucionales, para satisfacer este objetivo basta con un precepto de recepción global y automática de las normas de Derecho Internacional General en el orden interno.
Pero la técnica no lo es todo. Las afirmaciones, incluso programáticas, de los propósitos y principios rectores del comportamiento internacional del Estado son un factor de moralización y de educación de la opinión pública, coadyuvando a la germinación de una conciencia nacional solidaria con la sociedad internacional 7. Su condición de palanca movilizadora, subrayada por JOSÉ LUIS SAMPEDRO, como senador de designación real, en el proceso constituyente 8, aconsejaban una presentación somera, pero particularizada, de los propósitos y principios de la acción exterior de España, si no en el articulado, sí al menos en el Preámbulo de la Constitución 9.
La manera en que esta idea se ha traducido en la Ley Fundamental de 1978 es, sin embargo, muy pobre. La cuestión apenas ocupó; no preocupó. Las escasas y tempranas iniciativas para incluir en el articulado una enumeración amplia y abierta...
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