Titularidades y formas de gestión. La incidencia de las formas de gestión en la responsabilidad hospitalaria
| Autor | Pedro Rodríguez López |
| Cargo del Autor | Doctor en Derecho, Cuerpo Superior de Técnicos de la Administración de la Seguridad Social |
| Páginas | 167-256 |
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Ya hemos1 visto de una forma clara los sistemas de responsabilidad que podrían aplicarse en la actuación de cualquier hospital integrado en el Sistema Nacional de Salud2. Ahora bien, estos sistemas se ven determinados por las formas de gestión de cada Centro hospitalario, lo cual, además de ser enormemente disfuncional y crear inseguridad jurídica, supone un esfuerzo suplementario a la hora de determinar el concreto régimen de responsabilidad de cada hospital. Por eso resulta importante analizar la titularidad en cuanto a las competencias de prestación sanitaria3 y las distintas formas de gestión de los instrumentos que
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facilitan dicha prestación4, porque de esa forma podremos determinar, al final, la incidencia de las formas de gestión en la responsabilidad.
Tal como señala la doctrina5, si se contempla en forma panorámica la historia de los servicios públicos6 (o de las actividades declaradas tales por las leyes) se observará que detrás de la calificación de una actividad como servicio público hay siempre una necesidad generalmente sentida que no puede ser satisfecha individualmente y que, sin embargo, debe ser atendida.
Por ello no resulta extraño que el ámbito de la salud7 constituya, junto con la educación, el sector donde las prestaciones públicas se han desarrollado más espectacularmente bajos los principios del estado social8.
Así las cosas, todas las definiciones doctrinales de servicio público parten de tres elementos, actuación de un ente público, necesidad de interés general y sujeción a un régimen jurídico exorbitante. Estos datos se encuentran de forma clara en el servicio público de salud9.
Ya en el plano concreto de la salud, nuestro Sistema Sanitario Público trae su origen de una evolución de aluvión, es decir, los distintos medios e instrumentos que se estructuran para la cobertura del riesgo van apareciendo y acumulándose para crear un sistema propio10.
Debemos plantearnos, en estos momentos, el papel del derecho a la prestación sanitaria dentro de nuestro marco constitucional, pues es la existencia de
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un servicio público consecuencia última de la declaración de un derechos subjetivo del particular respecto al Estado para que el ciudadano reciba determinadas prestaciones sanitarias, entre las que se encuentran las prestaciones hospitalarias, lo que, en el fondo, determinará la posible aplicación del sistema de responsabilidad patrimonial de la Administración reflejado en el Capítulo III.
En buena lógica, el triunfo del Estado social frente al Estado liberal ha conducido de forma irremediable a la superación de la idea de que la actividad prestacional sanitaria pública debía quedar limitada a la acción de la Beneficencia11. Son las Constituciones posteriores a la Segunda Guerra Mundial las que recogerán por primera vez la existencia de un derecho individual a la salud. Este derecho surge como un «derecho social»12, y como tal exige la inter-vención pública para satisfacer una necesidad esencial del ciudadano, como es la protección de la salud13. El fundamento de estos derechos sociales no es otro que la superación del desequilibrio existente entre la generalidad con que se manifiesta una determinada necesidad y la desigualdad de medios de que dispone el individuo para superarla. En el caso del derecho a la salud el Estado asume el riesgo individual que supone la pérdida de la salud14.
Los textos internacionales15 se han referido a este derecho en múltiples ocasiones, e incluso en aquellos países en los que no existe un expreso reconocimiento constitucional al derecho a la salud ha sido reconocido a nivel doctrinal. El derecho a la salud refleja una concepción integral de la sanidad, pues en su seno se encuentran de manera indisoluble tanto las medidas preventivas como aquellas que tienen un contenido asistencias, es más, cabe afirmar que el contenido que identifica de forma más clara este derecho es precisamente la prestación de asistencia sanitaria o cuidados médicos16.
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Dentro de esa orientación, en nuestra Constitución, el derecho a la protección de la salud de los ciudadanos constituye uno de los principios rectores de la política social y económica, según reconoce el artículo 43.1 de la Cons.17, que señala:
«Se reconoce el derecho a la protección de la salud.
Compete a los poderes públicos organizar y tutelar la salud pública a través de medidas preventivas y de las prestaciones y servicios necesarios. La Ley establecerá los derechos y deberes de todos al respecto».
Los poderes públicos deben, por tanto, asumir un compromiso positivo con la salud de todos los ciudadanos mediante la adopción de medidas preventivas y de las prestaciones y servicios necesarios18.
Para una parte de la doctrina19, el contenido del derecho a la salud del artículo 43 de la Constitución, cuyo reflejo es la consideración de la actividad sanitaria como servicio público, se proyecta en tres direcciones20:
— Como el derecho de toda persona, española o extranjera, a las prestaciones sanitarias del Estado, es decir, a la atención médica organizada y dispensada por los poderes públicos.
— Como posición subjetiva, individual, en relación con la actividad desarrollada por los poderes públicos para proteger la salubridad pública. Derecho que se organiza en el estatuto del paciente.
— Como derecho de cada persona a que su propia salud no se vea amenazada dañada por acciones externas realizadas por cualquier sujeto público o privado.
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Siendo esto así, se trata, en consecuencia, de un derecho absoluto21, protegible tanto individual como colectivamente, oponible frente a todos y susceptible de reparación económica22, que se enmarca23 dentro de la obligación que la Administración tiene como prestadora de un servicio público, algo que, al final, nos proporciona un dato esencial para determinar la responsabilidad en caso de daño.
Queda excluida toda idea de seguro. El derecho a la protección de la salud está en función de la condición de ciudadano, no de la de asegurado. Ahora bien, el derecho subjetivo que la Constitución reconoce no era de exigibilidad inmediata, por lo que fue necesario que los poderes públicos organizaran un servicio público cuya ley constitutiva estableciera los derechos y deberes al respecto24. Este sistema público resultó establecido por la Ley 14/86, General de Sanidad, y por la Ley 25/90, del Medicamento25.
Si aceptamos el carácter aluvional de nuestro sistema, y tenemos en cuenta la naturaleza plural de nuestra Organización Territorial, que incide de una forma directa en la titularidad misma del servicio público de salud y, como no podía ser de otro modo, en sus formas de gestión26, debemos intentar comprender el esquema competencial establecido por nuestra Constitución.
Partiendo de la base fáctica señalada, el artículo 43 de la Constitución establece la competencia de los poderes públicos para organizar y tutelar la salud. En desarrollo del mismo, teniendo en cuenta las competencias estatales del art. 149.16 de la misma Constitución, el legislador dictó la Ley 14/86, de 25 de abril, General de Sanidad, en la cual se crea un Sistema Nacional de Sa-
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lud con un objetivo esencial, conseguir la cobertura de la asistencia sanitaria de toda la población.
Así, en España contamos con un Sistema Nacional de Salud fundamentado en los principios de cobertura universal, financiación pública y equidad27.
Es importante tener en cuenta que el Derecho positivo otorga a la Administración competente una titularidad básica, estimando que la prestación pública es una forma de prestación que puede cubrir de una manera más objetiva y con mayor equidad las necesidades de la población. Es, en fin, la configuración de un monopolio de iure a favor de la Administración28.
Establecido el carácter público del servicio, la LGS parece inspirada por dos principios...
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