Naturaleza y titularidad del derecho sobre el edificio ocupado por el colegio mayor «César Carlos» y titularidad de los terrenos sobre los que fue construido
| Autor | Dirección General del Servicio Jurídico del Estado |
| Páginas | 343-365 |
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Dictamen de la Dirección General del Servicio Jurídico del Estado de fecha 18 de diciembre de 1997 (ref.: A. G. Educación y Cultura 8/97). Ponente: Don Luciano J. Mas Villarroel.
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La Dirección General del Servicio Jurídico del Estado ha examinado la consulta de V.I. sobre quién sea el titular del terreno en que se hallan construidos los edificios ocupados por el Colegio Mayor «César Carlos», de Madrid, y el titular de los referidos edificios y, en relación con dicha consulta y a la vista de los antecedentes remitidos, tiene el honor de informar cuanto sigue:
I. Por Real Decreto-ley núm. 801, de 17 de mayo de 1927, se creó la Junta de Construcciones de la Ciudad Universitaria de Madrid (JCCU), con la finalidad, según se decía en su artículo 1, de «promover, Page 344realizar y concluir la edificación de la misma en los terrenos de la Moncloa, de esta Corte, con tal fin adquiridos». La referida Junta tenía personalidad jurídica, figurando, entre sus atribuciones, las de «adquirir, poseer y administrar toda clase de bienes; percibir cupones o intereses; invertir el numerario en valores de renta que ofrezcan la debida seguridad y enajenar éstos cuando lo exija el pago de sus atenciones» (art. 4.1) y las de «adquirir terrenos que necesitase para completar la extensión que estime necesaria para la total construcción de la Ciudad Universitaria, bien por permuta, por compra voluntaria o mediante expropiación forzosa en los casos que procediese» (art. 4.2).
Ante la insuficiencia de los terrenos de que disponía la JCCU para el cumplimiento de sus fines, el artículo 1 del Real Decreto-ley 2246, de 3 de diciembre de 1928, dispuso que «para el emplazamiento, construcción y servicios de la Ciudad Universitaria, creada por Real Decreto de 17 de mayo de 1927, se ocuparán, además de los expresamente adquiridos por el Estado a tal fin, los terrenos de la finca hoy denominada "La Moncloa", propiedad del Estado, que pasa a depender del Ministerio de Instrucción Pública y Bellas Artes desde la fecha de este Real Decreto-ley, bajo los linderos siguientes: Al norte, la Puerta de Hierro, terrenos del Real Patrimonio, dehesa de Amaniel, una parte del canalillo de Isabel II y terrenos de particulares, bien determinados por hitos o mojones; al este, las tapias de la Moncloa, el Asilo de Santa Cristina, el Instituto de Terapéutica operatoria y la tapia y la huerta de San Bernardino; al sur, el Parque del Oeste, y al Poniente, la carretera de Madrid a La Coruña, y con una extensión de 300 hectáreas, aproximadamente».
Ni el Real Decreto-ley de 17 de mayo de 1927 ni el Real Decreto-ley de 3 de diciembre de 1928 proporcionan fundamento suficiente para entender que la propiedad de los terrenos a que una y otra disposición se refieren fue transmitida a la JCCU. En efecto, el Real Decreto-ley de 17 de mayo de 1927 se limitó a establecer en su artículo 4.2, como atribución de la JCCU, la de «adquirir «los terrenos que necesitase para completar la extensión que estime necesaria para la total construcción de la Ciudad Universitaria», pero sin que en ninguno de sus preceptos se dispusiera la transmisión de la propiedad de los «terrenos de la Moncloa» aludidos en su artículo 1; por su parte, el artículo 1 del Real Decreto-ley de 3 de diciembre de 1928 dispuso la ocupación de determinados terrenos (terrenos de la finca denominada «La Moncloa»), respecto de los cuales se dice que son propiedad del Estado y que pasan a depender del Ministerio de Instrucción Pública y Bellas Artes desde la fecha del Real Decreto-ley, declaración que no se aviene, dada la personalidad jurídica de la JCCU, con la hipotética adquisición por esta entidad de la propiedad de los referidos terrenos.
Si, según lo indicado, los terrenos a los que se alude en el artículo 1 del Real Decreto-ley de 17 de mayo de 1927 y en el artículo 1 del Real Page 345 Decreto-ley de 3 de diciembre de 1928 no fueron adquiridos por la JCCU en la época de creación de ésta, no ocurre lo propio respecto de la parcela en la que, según se indica en los antecedentes remitidos a esta Dirección General («Nota informativa sobre la titularidad de la parcela donde está ubicado el Colegio Mayor César Carlos»), se encuentra construido el Colegio Mayor «César Carlos» y cuya descripción es la siguiente:
Solar o parcela en Madrid, al sitio de la Moncloa, número ocho, de la zona II de Colegios Mayores de la Ciudad Universitaria de Madrid, en la zona Norte-Este de dicha Ciudad. Afecta en planta forma de un octógono irregular, con superficie de siete mil trescientos once metros cuadrados. Linda, al norte, con la parcela número diez de la misma zona de Colegios Mayores, en línea recta de noventa metros lineales; al sur, con la parcela número siete de dicha zona, en línea quebrada de dos lados de cincuenta y cinco metros y veintisiete metros lineales, respectivamente, y con el Centro de Investigaciones Metalúrgicas, en línea asimismo quebrada de dos lados de once metros y cuarenta y seis metros lineales, respectivamente; al este con la vía "y" en línea recta de ochenta y nueve metros lineales y al oeste, con la parcela número nueve de la precitada zona, en línea quebrada de diecisiete metros y veinte metros lineales.
La parcela que acaba de describirse figura inscrita en el Registro de la Propiedad núm. 25 de Madrid (folio 131 del tomo 964, finca núm. 21.477) a favor de la Junta de la Ciudad Universitaria de Madrid (JCU de Madrid), haciéndose constar en la citada inscripción registral que «la Junta de la Ciudad Universitaria de Madrid es dueña de esta finca por cesión del Estado, según se declara en el Real Decreto de tres de noviembre de mil novecientos veintisiete, por cuya razón, en la certificación que se dirá, se consignan estos hechos, con el fin de que se inscriba la propiedad de esta finca a favor de la Junta de la Ciudad Universitaria de Madrid...».
Llegados a este punto, y dando por cierto que en la finca en cuestión se encuentran construidos los edificios que ocupa el Colegio Mayor «César Carlos», se estima oportuno hacer, por razones sistemáticas, una precisión. Creada la JCCU, como ya se dijo, por el Real Decreto-ley de 17 de mayo de 1927, fue reorganizada por la Ley de 10 de enero de 1940 y, con la denominación de Junta de la Ciudad Universitaria de Madrid, por la de 15 de julio de 1952, siendo, finalmente, suprimida por el artículo 52 de la Ley 115/1969, de 30 de diciembre, por la que se aprobaron los Presupuestos Generales del Estado para los años 1970-1971, según el cual «a partir del 1 de enero de 1970 se suprimen los Organismos Autónomos: "Junta de la Ciudad Universitaria de Madrid, Juntas de Obras de las Universidades de Barcelona, Sevilla, Salamanca, Valencia y Santiago" y sus recursos y dotaciones se integran, desde la misma fecha, en los presupuestos de las correspondientes Universidades, las que realizarán los fines asignados a aquellas Juntas». Así pues, y en virtud del citado artículo 52 de la Ley 115/1969, Page 346 debe reputarse que la Universidad Complutense de Madrid (UCM) es la sucesora de la JCU de Madrid, habiendo quedado la referida Universidad subrogada, por consiguiente, en los derechos y obligaciones del organismo autónomo extinguido de que aquí se trata. En efecto, aunque el artículo 52 de la Ley 115/1969 no lo dispusiera expresamente, es razonable deducir de dicho precepto, teniendo en cuenta los precedentes constituidos por los Reales Decretos-leyes de 17 de mayo de 1927 y 3 de diciembre de 1928, así como por las Leyes de 10 de enero de 1940 y 15 de julio de 1952, que la UCM es la entidad sucesora de la JCU, habiendo quedado aquélla subrogada en los derechos y obligaciones de la entidad suprimida, criterio que se fundamenta en una doble consideración, de índole fáctica y jurídica. La primera, por cuanto que las dependencias de la UCM se encuentran emplazadas precisamente en los terrenos que tanto el Real Decreto-ley de 17 de mayo de 1927 como el Real Decreto-ley de 3 de diciembre de 1928 destinaron a la creación de la Ciudad Universitaria de Madrid (el territorio de dicha «Ciudad» coincide, casi en su totalidad, con el «campus» de la que en su día se denominó «Universidad de Madrid» y, actualmente, «Universidad Complutense de Madrid»). La segunda, por cuanto que el mecanismo de la sucesión, con la consiguiente subrogación en los derechos y obligaciones es el que más se adecúa a la prescripción del artículo 52 de la Ley 115/1969 de que los recursos y dotaciones se integrasen en el presupuesto de «las correspondientes Universidades» y de que fuesen éstas las que continuasen la realización de los fines encomendados a los organismos autónomos suprimidos.
Hecha la anterior precisión, y aunque no conste a este Centro Directivo la publicación en la entonces «Gaceta de Madrid» del Real Decreto de 3 de noviembre de 1927, por el que se dispuso, según se indica en la inscripción registral, la cesión por el Estado a la JCU de la parcela de que se trata, debe entenderse que la propiedad de la misma fue adquirida por la JCU de Madrid, y ello por las consideraciones que siguen.
El Real Decreto de 3 de noviembre de 1927 no puede reputarse como norma jurídica (Reglamento), sino como acto administrativo, al no concurrir en él los requisitos o notas que caracterizan y diferencian a la norma jurídica frente al acto administrativo. En efecto, ni el aludido Real Decreto tiene, por razón de su contenido (cesión por el Estado de un inmueble de su propiedad a la JCU de Madrid), carácter ordinamental, esto es, no se integra en el ordenamiento jurídico ni, en consecuencia, es susceptible de una pluralidad indefinida de aplicaciones, sino que, por el contrario, se agotó o consumió con su ejecución. Así las cosas, la falta de publicación del referido Real Decreto en la entonces «Gaceta de Madrid» no afectó no ya a la validez, sino, ni siquiera, a la eficacia del acto de cesión, puesto que el requisito de la publicación es condición de eficacia de las normas...
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