Tipificación de las figuras tributarias de colaboración

AutorRafael Calvo Ortega
Páginas57-66

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1. Su consideración como prestaciones patrimoniales de carácter público Crítica

El hecho de que los supuestos de colaboración con la Administración que examinamos difieran de la obligación tributaria material que el contribuyente tiene frente al acreedor fiscal lleva necesariamente a preguntarnos por su tipificación. Está claro que lo que realizan estos colaboradores no es el pago de un tributo ni tampoco una obligación formal relacionada con ellos mismos.

La primera pregunta es si estamos en presencia de una prestación patrimonial de carácter público. A este tipo de actividades coactivas se refiere el artículo 31.3 de la Constitución53. La doctrina es muy escasa en relación con este concepto. Sus comentarios se relacionan con la Sentencia del Tribunal Constitucional (STC) 185/1995, juzgando el establecimiento de precios públicos preferentemente y su tipificación. Ahora bien, la Sentencia tiene un carácter expansivo evidente y esta voluntad de ir más allá que el concepto de tributo es lo que presenta interés a la hora de tipificar determinadas actividades coactivas establecidas en el campo fiscal54.

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Las conclusiones que pueden extraerse de esta resolución, por lo que in-teresa a nuestro trabajo, es que se trata de una prestación más extensa que la de tributo y que consiste en una obligación de pago establecida por un ente público de manera coactiva. Dice el Tribunal que aunque haya libertad de solicitar el servicio y pagar la contraprestación consiguiente en forma de precio público, debe considerarse meramente teórica la libertad y, en consecuencia, estamos en presencia de prestaciones patrimoniales de carácter público sometidas a la reserva de ley55.

Sin entrar aquí a analizar la citada Sentencia, interesa destacar de ella que se limita a precisar si el pago realizado por la utilización de un servicio público (que normalmente tiene naturaleza de tasa) puede considerarse como prestación patrimonial de carácter público cuando la voluntariedad del administrado en la solicitud del servicio es sólo formal. El Tribunal concluye afirmativamente. La consecuencia es que tales prestaciones (con independencia del nomen iuris que se utilice) tienen la naturaleza de prestaciones de carácter público y, en consecuencia, deben de someterse a la reserva de ley.

La doctrina ha girado en torno a la STC citada y no ha buscado, ni tratado de hacerlo, un sentido más amplio al citado concepto de prestación patrimonial de carácter público56.

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La tesis mantenida por el TC en esta Sentencia de 1995 es correcta y, sobre todo, es una decisión que camina en una línea de justicia y de extensión del servicio público o del servicio de interés general a las personas con menos capacidad económica. Hay que tener en cuenta que, como estamos examinando, la alternativa a la tasa es el precio público, y que éste ni en su establecimiento ni en su cuantificación está sometido al control democrático que supone la reserva de ley, al coste del servicio como límite y tampoco al requisito de la memoria económico-financiera que justifica la cuantía de la tasa57.

Esta tesis del TC tuvo su reflejo en la Ley 25/1998, de 13 de julio, de modificación del régimen legal de las tasas estatales y locales y de reordenación de las prestaciones patrimoniales de carácter público. En ella, y específicamente en su Título I, se rotula ya como "Prestaciones patrimoniales de carácter público con naturaleza de tasas" determinadas figuras que tenían y tienen inequívocamente este carácter. Se pone de manifiesto así que las prestaciones patrimoniales de carácter público son un concepto más amplio que el de tributo, aunque éste sea el elemento que integra aquéllas de manera casi total.

En todo caso, lo que nos interesa destacar aquí es el carácter expansivo innegable de la Sentencia y que la esencia del concepto de prestación patrimonial de carácter público avanzado por ella constituye una obligación material del administrado cuyo contenido es una prestación de dar una suma dineraria generada por la utilización de un servicio público.

Si nosotros mantenemos la tesis de que las actividades de colaboración de los privados con la Administración tributaria son obligaciones formales y su contenido se concreta en prestaciones de hacer, está claro que no pueden incardinarse en las prestaciones patrimoniales de carácter público a que nos referimos. Y ello, aunque estas actividades de colaboración tengan un coste

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económico en muchos casos indiscutible. Esta onerosidad no muta la naturaleza jurídica de tales prestaciones de hacer.

La segunda incursión del Tribunal Constitucional en el concepto de prestación patrimonial de carácter público se realiza en la Sentencia de 28 de octubre de 1997. Se trata de un recurso de inconstitucionalidad contra el RDLey 5/1992, de 21 de julio, de Medidas Extraordinarias y Urgentes, que obliga a los empresarios a pagar a los trabajadores la prestación de incapacidad laboral transitoria en caso de enfermedad o accidente no laboral desde los días cuarto al decimoquinto de baja inclusive.

La tesis del Tribunal58es que no estamos ante un tributo porque la prestación del empresario no es debida a un ente público, sino a un trabajador; y sí tiene, en cambio, una inequívoca finalidad de interés público: el poder público impone a los empresarios una prestación pecuniaria que tiene una evidente finalidad pública consistente en desplazar la carga económica correspondiente de los fondos propios de la Seguridad Social a los empresarios. Es decir, establece una "prestación patrimonial de carácter público".

También aquí, y por lo que interesa a nuestro trabajo, estamos en presencia de una obligación material coactiva cuyo contenido es una prestación de dar del empresario al trabajador.

2. Su calificación como prestaciones personales obligatorias de carácter público establecidas en el art 31.3 de la constitución. Efectos de esta consideración

Este precepto de la Ley Fundamental contrapone las prestaciones personales a las patrimoniales (ambas de carácter público). Las dos quedan cubiertas por el principio de reserva de ley, de manera que sólo ésta puede establecerlas. Esta contraposición supone ya una delimitación en la tipificación que se hace en este trabajo. Si hemos dicho con reiteración que las actividades de colaboración con la Administración tributaria son obligaciones formales cuyo contenido es una prestación de hacer, parece claro su encaje en este tipo constitucional, el de prestaciones personales de carácter público. Estamos ante una figura jurídica impuesta obligatoriamente por la ley.

En definitiva, las cinco situaciones subjetivas de colaboración a que nos estamos refiriendo (sustitución, retención, repercusión obligatoria, informa-

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ción sobre terceros y representación de no residentes) encajan en el tipo constitucional de prestaciones personales de carácter público, que por su amplitud es capaz de absorber actividades diversas. Todas ellas, sin embargo, tienen las notas comunes de comportamiento personal, coactividad, carácter público y exigencia a un sujeto no contribuyente.

Para ser más exactos en relación con esta última nota, estas situaciones jurídico-pasivas son independientes funcionalmente de la condición de contribuyente. Lo que no excluye que en la imposición indirecta sea el mismo sujeto el obligado a entregar una suma dineraria a título de tributo y a colaborar con la Administración repercutiendo la cuota tributaria. Es decir, dos actividades fiscales esencialmente distintas. Como acabamos de indicar, la diferenciación es estrictamente funcional.

La naturaleza de las...

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