El cambio en las políticas de estupefacientes: el ejemplo de Uruguay

Autor:Diego Sanjurjo García
Cargo:Becario de investigación, Departamento de Ciencia Política y Relaciones Internacionales, Universidad Autónoma de Madrid
Páginas:291-311
RESUMEN

En las últimas tres décadas, las políticas de drogas en el Uruguay han cambiado considerablemente, pasando de un modelo prohibicionista a uno de reducción de daños. Actualmente, el Gobierno uruguayo se plantea la regulación legal de la producción, distribución, tenencia y el consumo recreacional del cannabis. La presente investigación utiliza el enfoque de coaliciones promotoras (advocacy... (ver resumen completo)

 
ÍNDICE
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I Introducción

En noviembre de 2012, los votantes de Washington y Colorado en los EEUU aprobaron sendas iniciativas para legalizar y regular la producción, distribución, tenencia y el consumo recreacional del cannabis. La aprobación de ambas leyes marca un antes y un después en materia de políticas de drogas, por cuanto se trata de las primeras jurisdicciones políticas en el mundo en levantar la prohibición a la producción del cannabis. Otros estados de la Federación -Maine, Maryland, Hawaii, Rhode Island, New Hampshire- han dado por su parte un primer paso en esa dirección y promulgado a comienzos de 2013 proyectos de ley similares. Esta tendencia también puede ser observada en Uruguay, donde en junio de 2012 el gobierno anunció un proyecto de ley similar a aquellos ya aprobados en EEUU. De resultar este aprobado, Uruguay será el primer país en establecer a nivel nacional una regulación de la producción, comercialización, tenencia y el consumo recreacional del cannabis. Si bien la iniciativa ha tenido una fuerte repercusión mediática a nivel nacional e internacional, de hecho este es meramente el último episodio de una serie de cambios en las políticas de drogas de los últimos años en ese país.

Tales iniciativas se enmarcan en una cautelosa pero innegable tendencia de rechazo global a las políticas prohibicionistas de drogas, tendencia que ha venido cobrando fuerza en las últimas dos décadas, sobre todo en Europa y América Latina. Esta se fundamenta en la convicción de que el prohibicionismo ha resultado contraproducente, tanto por fracasar en sus objetivos de erradicar los mercados ilícitos y reducir la prevalencia de consumo, como por generar un cúmulo de imprevistas consecuencias negativas1. Si bien los intentos de regular los mercados de drogas siguen siendo excepcionales, la tendencia apunta a concebir el consumo de drogas como una cuestión que atañe fundamentalmente a la salud pública. Asimismo, los objetivos normativos se alejan de la meta utópica de una sociedad sin drogas, en beneficio de metas más accesibles de reducción de daños y disminución de la violencia relacionada con drogas. A ambos lados del Atlántico se afianzan normativas intermedias que despenalizan el consumo y la posesión para uso personal, así como políticas que ponen el énfasis en la reducción de daños. Este contexto de reformas legislativas y de cada vez más frecuentes llamados a debatir un cambio de rumbo, permite atisbar un cambio significativo en la dirección de las políticas internacionales de drogas.

El objetivo del presente artículo es aproximarse al proceso de cambios en las políticas públicas uruguayas de drogas, en general, y del cannabis, en particular, intentando identificar los factores que lo explican y las dinámicas que se generan. Para ello se utilizará uno de los marcos teóricos explicativos del cambio en las políticas públicas, el Enfoque de Coaliciones Promotoras (Advocacy Coalition Framework, ACF) de Sabatier y Jenkins-Smith (1993 y 1999) y se contrastará la validez de sus postulados en el contexto político uruguayo. En el

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primer apartado se presentará el marco teórico. En el segundo apartado se analizarán los cambios recientes en las políticas de drogas en Uruguay examinando su adecuación a las hipótesis de Sabatier y Jenkins-Smith. Finalmente se analizará si es plausible presentar el proceso de cambios según los términos del ACF.

II Marco teórico: el enfoque de las coaliciones promotoras

El Advocacy Coalition Framework (Enfoque de las Coaliciones Promotoras, ACF) (SABATIER y JENKINS-SMITH, 1993; 1999) fue propuesto a mediados de la década de los ochenta por Paul Sabatier y Hank Jenkins-Smith. Su objetivo era estudiar las variables que producen los cambios en las políticas públicas tomando en consideración el papel que juegan los valores y las creencias de los grupos de interés, así como el aprendizaje y el conocimiento al que están expuestos los actores.

Las políticas públicas pueden ser entendidas como las respuestas que el Estado puede dar (o no dar) a las demandas de la sociedad, en forma de normas, instituciones, prestaciones, bienes públicos o servicios. El ACF concibe el proceso político como una competición entre coaliciones de actores que defienden y promueven creencias e ideas sobre problemas y soluciones en la arena política. Estas competiciones se dan en una arena de confiicto particular: los subsistemas o dominios de políticas públicas (policy subsystem), definidos como el conjunto de actores activamente comprometidos con un área temática particular de las políticas públicas, en la cual buscan incidir de manera recurrente. En estos escenarios o foros de políticas públicas, los actores (stakeholders) compiten entre sí para lograr que la acción gubernamental sea funcional a sus intereses, a medida que aprenden y adquieren experiencias a través de las interacciones. La multiplicidad de actores que participa en un subsistema puede ser muy amplia y de gran complejidad, por lo que Sabatier y Jenkins-Smith (1993; 1999) introducen el concepto de "coaliciones promotoras" (advocacy coalitions). Estas construcciones abstractas están conformadas por actores con intereses y criterios similares, pero no tienen porqué existir oficialmente. Aunque en los subsistemas inactivos o latentes puede haber una única coalición, en la mayoría de los casos habrá de dos a cuatro coaliciones importantes (MARTINÓN, 2007: 287). A su vez, una novedad del enfoque es que los actores que conforman las coaliciones no son solamente líderes políticos, líderes de intereses privados y lobistas, sino también actores capaces de incidir indirectamente en la temática , como investigadores o periodistas.

En consonancia con investigaciones de psicología cognitiva y social, el ACF argumenta que los actores procesan información y conciben el mundo a través de una variedad de sesgos cognitivos que fungen como guías heurísticas en situaciones complejas. En el caso de las políticas públicas, estas guías han sido aportadas por sistemas de creencias (belief systems), los cuales tienen un papel preponderante en la teoría y para los actores,

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ya que, compuestos de valores, ideologías y percepciones, los sistemas de creencias estructuran los problemas públicos y definen las soluciones a dárseles. Los actores ven sus percepciones de la realidad filtradas de acuerdo a la prioridad que cada uno atribuya a una u otra creencia, y ello los aproxima a otros actores con ideas confiuyentes y valores compartidos, de manera que conforman coaliciones promotoras profundamente cohesionadas.

SABATIER Y JENKINS-SMITH (1993, 1999) comprenden los sistemas de creencias como estructuras tripartitas y jerárquicas, compuestas por tres categorías de valores de distinto rango. Distinguen en primer lugar un núcleo duro (deep core) de axiomas normativos y profundamente arraigados que definen la visión que tiene el actor en relación al individuo, la sociedad y el mundo en general. En segundo lugar, un núcleo de la política (policy core beliefs) de percepciones causales, estrategias básicas y posiciones políticas sobre un campo o subsistema determinado de políticas públicas. Finalmente, un conjunto de aspectos secundarios (secondary aspects), integrado por consideraciones instrumentales acerca de cómo debe ser implementado el núcleo de la política. La teoría asume que estas categorías estructurales muestran una resistencia decreciente frente a los cambios: El núcleo duro está profundamente arraigado, lo cual lo hace raramente negociable, mientras que el núcleo de la política es rígido pero puede sufrir variaciones en el mediano o largo plazo. Por último, los aspectos secundarios pueden verse alterados con relativa facilidad.

Tabla 1: Estructura tripartita de los sistemas de creencias de las coaliciones promotoras.

[VER PDF ADJUNTO]

Fuente: modificación de Estévez y Esper (2008:12).

Las coaliciones promotoras se forman en torno a sistemas de creencias, pero puntualmente en torno al núcleo de la política. La afinidad llevará al individuo a unirse a coaliciones promotoras con las que se sienta identificado, y a competir en el subsistema de políticas

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públicas por conseguir que las instituciones gubernamentales se comporten en concordancia con su núcleo de la política particular. Se asume en este caso que las coaliciones se comportan de manera instrumentalmente racional, haciendo uso de manera eficiente de las herramientas provistas por la estructura constitucional. Los autores mencionan, entre otras, el incidir sobre una legislatura para alterar presupuestos y objetivos, el incidir sobre la opinión pública a través de los medios de comunicación e incluso la alteración de la percepción de un problema a través de la producción de información y conocimiento. La competencia entre coaliciones supone que, por lo general, termine habiendo una coalición dominante y una o más minoritarias, con las cuales la dominante está obligada a negociar y, hasta cierto punto, ceder.

El objeto de estudio central del ACF es el cambio en las políticas públicas (policy change). Este cambio es entendido como la transformación de un sistema de creencias hegemónico dentro de un subsistema de políticas públicas. O, lo que es lo mismo, como todo cambio de rumbo con respecto a cómo esa política fue originalmente concebida. Los cambios pueden suceder como resultado de dos procesos. En primer lugar, los...

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