Una aproximación crítica a las tasas judiciales desde el derecho financiero y tributario
| Autor | César Martínez Sánchez |
| Cargo | Profesor Ayudante de Derecho Financiero y Tributario de la Universidad Autónoma de Madrid |
| Páginas | 205-221 |
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Tras el restablecimiento de la democracia y la promulgación de la actual Constitución, el legislador acordó la supresión de las tasas judiciales bajo una doble argumentación. Por
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un lado, en la parte expositiva de la ley en la que se decidió la eliminación de estos tributos2, se adujo que en el ámbito de la Administración de Justicia los valores constitucionales se manifiestan en el "derecho a obtener la tutela judicial efectiva de los derechos e intereses legítimos, reconocido en el artículo 24 de la propia Constitución. El que, además de la justicia se manifiesten también la libertad y la igualdad, y el que todas ellas sean, como quiere la Constitución, reales y efectivas depende de que todos los ciudadanos puedan obtener justicia cualquiera que sea su situación económica o su posición social". Junto a esta alusión a los principios constitucionales y derechos fundamentales relevantes, se añadió un segundo argumento relacionado con las consecuencias prácticas de la existencia de las tasas judiciales, en el sentido de que -según se afirmaba- eran las causantes de "notables distorsiones en el funcionamiento de la Administración de Justicia", particularmente en lo que se refería a la gestión tributaria que realizaban los secretarios judiciales3.
A finales de 2002, de forma un tanto subrepticia4, se recuperaron las tasas en los órdenes civil y contencioso-administrativo, aplicables exclusivamente a las personas jurídicas con una importante cifra de negocios. Diez años más tarde, el legislador decidió extender las tasas al orden social y estableció, de forma novedosa, que tanto las personas jurídicas como las físicas serían sujetos pasivos de las mismas5. Según el preámbulo de la ley en la que se adoptó esta transcendente decisión, con la introducción de estos tributos se pretende "racionalizar el ejercicio de la potestad jurisdiccional, al mismo tiempo que la tasa aportará unos mayores recursos que permitirán una mejora en la financiación del sistema judicial y, en particular, de la asistencia jurídica gratuita".
Unos meses después de la promulgación de la nueva norma, y tras la multitudinaria contestación social que tuvo la medida6, el legislador decidió establecer nuevas exenciones, a la par que redujo la cuantía de ciertos supuestos a fin de evitar que la "cuantía fijada en la tasa resultara excesiva"7.
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Así las cosas, parece claro que nos encontramos ante una cuestión sumamente polémica, que merece un análisis detenido y multidisciplinar. Por nuestra parte, nos limitaremos a ofrecer en las siguientes líneas una visión desde el ámbito del derecho financiero y tributario, haciendo especial énfasis en la finalidad del tributo y en los singulares efectos que puede acarrear el método de cuantificación elegido para las tasas judiciales.
Como es sabido, los tributos se exigen para conseguir que los ciudadanos contribuyan "al sostenimiento de los gastos públicos" (art. 31.1 CE). Esa es la finalidad fiscal propia de cualquier tributo. Sin embargo, desde hace décadas se asume que los tributos pueden desempeñar también funciones extrafiscales, esto es, distintas de la mera recaudación de ingresos. En la reintroducción de las tasas judiciales se han aducido tanto razones puramente fiscales, allegarse más recursos para la financiación de la justicia, como extrafiscales, especialmente las que tienen que ver con la "racionalización del ejercicio de la potestad jurisdiccional". Así, conviene que se analice cada una de estas finalidades por separado.
No parece particularmente sorprendente que, en tiempos de crisis económica, el Gobierno proponga la exigencia de nuevos tributos, a fin de conseguir nuevos ingresos que ayuden a sufragar los costes que acarrea la prestación de servicios públicos. Es cierto, asimismo, que frente a la creación de nuevos gravámenes, sensatamente puede oponerse un reparo: la escasez de ingresos tributarios en España no proviene de la ausencia de tributos8, sino del inusualmente alto volumen de fraude fiscal. En efecto, la exigencia de un esfuerzo suplementario a la ciudadanía, en este caso a los usuarios de la Administración de Justicia, no puede hacerse sin afrontar al tiempo uno de los mayores problemas que arrastra nuestro país y que no es otro que el abultado fraude fiscal existente. Así, no hay mayor injusticia en el reparto de la carga fiscal que la existencia de fraude en el cumplimiento de las obligaciones tributarias que, como lúcidamente censuró el TC en una temprana jurisprudencia, acarrea que "lo que unos no paguen debiendo pagar, lo tendrán que pagar otros con más espíritu cívico o con menos posibilidades de defraudar"9.
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A pesar de lo complejo que resulta ofrecer un dato definitivo al respecto, se ha barajado en distintos informes y documentos oficiales, incluso en su día lo hizo el Ministerio de Trabajo10, que la economía sumergida en España puede representar entre un 20 y un 25% del P.I.B., lo que supondría multiplicar por dos el porcentaje medio de la Unión Europea11.
Los cálculos anteriores, según recientes estimaciones, conducen a la conclusión de que la pérdida de recaudación rondaría el 5% del PIB, lo que se traduce en una merma superior a los 50.000 millones de euros anuales12. Así, si las cifras de economía sumergida en España se equipararan a las de la media de la UE, el resultado sería de un aumento recaudatorio de al menos 25.000 millones de euros al año, aproximadamente el 2,5% del P.I.B. No cabe duda de que esta objeción no puede hacerse exclusivamente a la reinstauración de las tasas judiciales, sino que ha de hacerse extensiva a cualquier otra medida que suponga un aumento de los actuales gravámenes. No obstante, es de tal relieve que resulta oportuno reproducirla también en este trabajo.
Dejemos de lado lo anterior y asumamos, como se sostiene en la exposición de motivos de la Ley 10/2012, que el producto de estas nuevas tasas se destinará a "la financiación del sistema judicial y, en particular, de la asistencia jurídica gratuita". Como expondremos a continuación, este propósito nos merece tres observaciones críticas: la ausencia de una memoria económico-financiera en la que se expliciten los ingresos que se esperan obtener, junto con los costes que se pretenden cubrir; la disociación entre el ente impositor (Estado) que va a recibir los ingresos y los entes que asumen los costes que pretenden sufragarse (eminentemente, las Comunidades Autónomas); y, por último, la ausencia de una auténtica afectación de los ingresos que resulten de la exigencia de las tasas.
En lo que se refiere a la memoria económico-financiera, se trata de un documento esencial, que encarna la lógica retributiva de las tasas. En efecto, el art. 25 del Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales (en adelante "TRLHL"), dispone que los acuerdos
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de establecimiento tanto de las tasas por la utilización privativa o el aprovechamiento especial del dominio público, como de las tasas por nuevos servicios públicos o actividades administrativas, "deberán adoptarse a la vista de informes técnico-económicos en los que se ponga de manifiesto el valor de mercado o la previsible cobertura del coste de aquéllos, respectivamente". Así pues, el informe técnico-económico, que en el ámbito estatal recibe el nombre de memoria económico-financiera (art. 20 de la Ley 8/1989, de 13 de abril, de Tasas y Precios Públicos, en adelante LTTPP), va a ser un elemento fundamental a la hora de determinar el grado de cumplimiento del principio de equivalencia de coste en las tasas por servicios y actividades, así como, por su parte, del principio de equivalencia de beneficio, en las tasas por el uso privativo o aprovechamiento especial del dominio público. Se trata de un documento técnico en el que se pone de manifiesto, de manera detallada, cuál es el coste económico que el establecimiento de un servicio público o actividad administrativa va a suponer para una Administración, así como el importe que se pretende exigir a los sujetos pasivos correspondientes.
En nuestro caso, la aprobación de las nuevas tasas judiciales no ha venido acompañada de un informe técnico que contuviera el cálculo de los gastos a sufragar, junto con la previsión de ingresos esperada13. Aún es más, tampoco ha quedado claro qué costes en concreto son los que se quieren sufragar, puesto que en la exposición de motivos de la Ley 10/2012 simplemente se dice que se trata de que asuman los ciudadanos que acuden a los tribunales "parte del coste que ello implica (...), al mismo tiempo que la tasa aportará unos mayores recursos que permitirán una mejora en la financiación del sistema judicial y, en particular, de la asistencia jurídica gratuita". La cuestión torna aún más llamativa cuando en la propia exposición de motivos, unas líneas más abajo, se sostiene que "la determinación de la carga tributaria no se hace a partir de la capacidad económica del contribuyente, sino del coste del servicio prestado, que nunca puede superarse".
Estas afirmaciones que acabamos de reproducir merecen, al menos, dos objeciones. Por un lado, no cabe confundir la cobertura de costes de la Administración de Justicia con la financiación de la asistencia jurídica gratuita. En efecto, en el primer caso, sí es cierto que, en la lógica propia de las tasas, se pretende que los usuarios de un servicio...
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