La administración burocrática y su derecho frente a los retos de la gobernanza pública
| Autor | Luis Miguel Arroyo Yanes |
| Cargo del Autor | Catedrático de Derecho Administrativo |
| Páginas | 45-60 |
CAPÍTULO II
LA ADMINISTRACIÓN BUROCRÁTICA Y SU DERECHO
FRENTE A LOS RETOS DE LA GOBERNANZA PÚBLICA
Luis Miguel Arroyo Yanes
Catedrático de Derecho Administrativo
Universidad de Cádiz
I. INTRODUCCIÓN
La Administración pública que tenemos hoy en España es fruto de un proceso de
evolución que arranca a fi nales del siglo XVIII y que, tras haber madurado en su for-
mulación a lo largo del siglo XIX y parte del XX, queda asentada a mediados del siglo
pasado 1. Como cualquier otra Administración pública moderna va a estar marcada
por una nota principal: la de ser una organización fundamentalmente burocrática,
esto es, responde, al igual que otras de los países industrializados, a la tradición we-
beriana y de acuerdo con ella en estas organizaciones unos cuerpos personales espe-
cializados, utilizando unos medios materiales puestos al servicio de unas fi nalidades
públicas y siguiendo procedimientos estandarizados, desarrollan la actividad institu-
cional del Estado en un marco de jerarquía, racionalidad y legitimidad 2.
1 Nuestra modalidad de Administración pública se identifi ca plenamente con el llamado modelo
francés o de regime administratif cuyos caracteres, no por conocidos, pueden dejar de ser recordados:
las Administraciones constituyen poderes jurídicos, poseen personalidad jurídica, tienen capacidad nor-
mativa, son susceptibles de incurrir en responsabilidad, su Derecho se ha venido organizando tomando
como eje la teoría del acto administrativo, etc.
2 De acuerdo con la conocida idea de Max Weber, en su clásica obra Economía y Sociedad, en
el Estado moderno el verdadero dominio no va a estar ni en los discursos parlamentarios ni en la pro-
clamas de los monarcas «sino en el manejo diario de la Administración» esto es, en manos de la buro-
cracia sea civil o militar. Sobre la vigencia de este planteamiento, con sus inevitables imprevisibles, en
los Estados actuales, vid. A. CAMOU. «Estudio Preliminar» y P. EVANS. «El Estado como problema y
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Desde fi nales del siglo XX han aparecido nuevos parámetros que van a poner en
revisión, al igual que vino a suceder en otros países basados en el régimen adminis-
trativo, las bases sustentadoras de la Administración tradicional, obligando a un re-
planteamiento o reconsideración de algunos de los ejes que hasta ese momento ha-
bían venido siendo aceptados dogmáticamente 3. Entres ellos figura de modo
sobresaliente la llamada Nueva Gestión Pública (NGP) 4, y por otro, en lo que se refi e-
re a la fase en la que nos encontramos ahora, la Gobernanza, abrirán líneas de recon-
sideración de los conceptos heredados, posibilitando, en tanto que vienen auspician-
do dinámicas alternativas de cambio, una renovación de las bases tradicionales y de
funcionamiento de la Administración pública española 5.
El objeto de este trabajo se encuentra limitado a efectuar una exposición general
en la que se pretende confrontar la confi guración de la Administración de corte emi-
nentemente burocrático-procedimental, y el Derecho que le resulta aplicable, el De-
recho administrativo, con los retos que plantea la llamada gobernanza pública para-
digma emergente que está comenzando a influir sobre ambos 6. La gobernanza
como solución», en A. CAMOU (compilador). Los desafíos de la gobernabilidad. Plaza y Valdés, Mé-
xico D.F., 2001, pp. 15-58, pp. 131-74, esp. pp. 27, 144-145, 161, 164 y 166.
3 Todo ello ha tenido una inevitable infl uencia en su Derecho. Como destaca el profesor L. Pa-
rejo Alfonso, desarrollando una idea de T. Schmitt, el Derecho administrativo ha cambiado sustancial-
mente durante las últimas décadas y continúa haciéndolo aún hoy debido a la aparición de nuevos
conceptos aplicables como la gobernanza, la dirección (steureng), la nueva gestión pública, la crítica
managerial y la privatización, pero también la constitucionalización y la europeización. Vid. «Problemas
actuales del Derecho administrativo», en A. RUIZ OJEDA (coord.). El gobierno local. Estudios en
Homenaje al prof. L. Morell Ocaña. Madrid, Iustel, 2010, pp. 953-984, esp. p. 954.
4 Por razones de espacio no podemos detenernos en el examen de esta formulación a pesar de la
relevancia que la misma posee todavía, el signifi cado que tiene como experiencia previa a nuestro ob-
jeto de estudio y las interrelaciones que cabe establecer entre ella y la gobernanza.
5 Si bien no faltan autores que hablan de una Administración postburocrática, califi cativo que,
precisamente, se manifi esta a par tir del impacto que sobre la Administración tradicional tienen las nue-
vas concepciones que se han ido produciendo desde su formación, preferimos efectuar nuestro ejercicio
de confrontación con esta última. Y ello por varios motivos: el primero que las organizaciones adminis-
trativas siguen estando identifi cadas casi plenamente con esa formulación y los elementos de renovación
han infl uido muy poco en su realidad actual; el segundo, que esa operación que nos proponemos pre-
sentara una mayor evidencia cuando los efectos de la gobernanza se proyectan sobre una realidad mucho
más estática e inmune al cambio como es la versión tradicional de Administración pública, al menos
como se conoce en España.
6 La bibliografía existente en lengua castellana sobre la gobernanza es cada vez más amplia;
aunque sin llegar a las cotas de la anglosajona, contamos ya con numerosas obras colectivas y trabajos
monográfi cos generales sobre esta materia. De entre la obras publicadas en España podemos recordar,
aparte de lo que serán objeto de cita concreta, los siguientes trabajos: BARNÉS, J. (ed.). Innovación y
Reforma del Derecho Administrativo. Madrid, INAP-Global Law Press, 2012, 2 ed. ampliada y revisada;
BARREDA, M.-CERRILLO, A. (coord.). Gobernanza, instituciones y desarrollo. Homenaje a Joan
Prats. Valencia, Tirant, 2012; BASSOLS, M.-MENDOZA, CR. Gobernanza democrática. Teoría y prác-
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