La modificación del texto refundido de la ley de evaluación de impacto ambiental de proyectos por la ley 6/2010, de 24 de marzo

Autor:José Antonio Razquin Lizarraga
Càrrec:Profesor doctor asociado, Universidad de Navarra
Pàgines:1-22
RESUMEN

La Ley 6/2010 modifica el Texto Refundido de la Ley de evaluación de impacto ambiental de proyectos (TRLEIAP) para incorporar las técnicas de la declaración responsable y la comunicación, así como fijar plazos a fin de agilizar la realización de la EIA. La reforma afecta primordialmente a la Administración General del Estado, pero también se incorporan varias modificaciones de carácter básico.... (ver resumen completo)

 
ÍNDICE
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I Objetivos de la ley 6/2010 y modificaciones dispares del trleiap

La Ley 6/2010, de 24 de marzo, modifica quince preceptos del Texto Refundido de la Ley de Evaluación de Impacto Ambiental de proyectos (TRLEIAP) aprobado por Real Decreto Legislativo 1/2008, de 11 de enero. Tiene vigencia inmediata (26 de marzo de 2010), pero no se aplica a los procedimientos de EIA iniciados con anterioridad a su entrada en vigor, esto es, cuando la solicitud de iniciación, acompañada del documento inicial, ha recibido la conformidad del órgano sustantivo de acuerdo con el art. 6.2 del TRLEIAP (disposiciones final y transitoria primera Ley 6/2010). Su finalidad no es la incorporación de la última reforma de la Directiva 85/337/CEE (Directiva EIA)1, sino obedece a otra justificación.

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La reforma del TRLEIAP, según la exposición de motivos de la Ley 6/2010, tiene dos objetivos: 1) La adaptación de la evaluación de impacto ambiental (EIA) dentro de un marco temporal preciso y determinado, para lograr una mayor eficacia en su realización, basada en la claridad del procedimiento y en la corresponsabilidad de todos los agentes intervinientes en el mismo, con trámites administrativos más ágiles, de modo que la EIA sea un instrumento facilitador de la actividad económica y social; y 2) La adecuación de la normativa de impacto ambiental al nuevo paradigma derivado de la Directiva de servicios y su transposición estatal, consistente en la preferencia de la intervención administrativa posterior o represiva sobre la previa o preventiva, con la supresión de un gran número de autorizaciones administrativas que son sustituidas por una declaración responsable o comunicación del prestador, a partir de la específica previsión de la disposición adicional quinta de la Ley 25/2009.

No obstante, las reformas introducidas por la Ley 6/2010 van más allá de esos objetivos y son mayores que las inicialmente previstas. El proyecto de Ley remitido por el Gobierno a las Cortes Generales2fue alterado durante su tramitación parlamentaria, que incorporó las modificaciones (mayoritariamente de carácter básico y aplicación general) siguientes: párrafo segundo del art. 2.23; art. 5.34; art. 6.35; inciso final del párrafo primero del art. 12.26; inciso final del párrafo tercero del art. 12.37; nueva redacción del art. 16.1 con un nuevo párrafo final8; inciso final en el párrafo primero del art. 18 bis.19; y nuevo párrafo en la disposición adicional primera10.

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Por tanto, la Ley 6/2010 lleva a cabo modificaciones dispares del TRLEIP, que pueden ordenarse para su análisis bajo distintos criterios. Aquí, por razones de sistemática y alcance, se van a examinar sucesivamente el título competencial (II), las reformas generales que obedecen a la finalidad expresada en su exposición de motivos de acoger el cambio derivado de la transposición de la Directiva de servicios (III), los otros cambios de aplicación general (IV) y las modificaciones referidas exclusivamente a la Administración del Estado (V), con una valoración final (VI).

II Título competencial: legislación básica y preceptos no básicos del trleiap tras la ley 6/2010

La Ley 6/2010 modifica el apartado 2 de la disposición final primera del TRLEIAP que establece aquellos preceptos que carecen del carácter de legislación básica en materia de medio ambiente y son, por ello, de aplicación únicamente a la Administración General del Estado y a sus organismos públicos (art. único.13); incidiendo, por ello, en su condición de legislación básica declarada en el apartado 1.

El proyecto de Ley alteraba mínimamente la legislación básica, pues afectaba únicamente a la evaluación de impacto ambiental en el ámbito de la Administración General del Estado mediante preceptos de carácter no básico, salvo el nuevo art. 18 bis y sin perjuicio de modificar otros preceptos (arts. 2.2, 5.1 y 9.1 y 2 -si bien sus cambios sólo afectan al Estado- del TRLEIAP) que ya eran básicos y se mantenían con esa calificación.

Ese reajuste de preceptos incorporando los nuevos -con la salvedad del art. 18 bis- a la relación de preceptos no básicos, se ve alterado en el texto legal resultante. La reforma, aunque dirigida primordialmente al ámbito estatal, ha terminado por afectar también a las Comunidades Autónomas, pues se modifican o añaden además otros seis preceptos básicos (arts. 2.2 párrafo segundo, 5.3, 6.3, 12.2 párrafo primero, 16.1 párrafo último y nuevo párrafo en la disposición adicional primera) no previstos inicialmente.

No obstante, es reseñable la limitación de las reformas de las letras a) y c) del art. 9.2 del TRLEIP al ámbito estatal, en cuanto derivan de la incorporación de las formas de intervención posterior -declaración responsable y comunicación- respecto de todas las

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Administraciones públicas en dos preceptos básicos (arts. 2.2 y 18 bis); y tal información, por identidad de razón con la referida a la autorización, es también obligada para las Comunidades Autónomas, pues se produce la paradoja de que éstas deben informar de la solicitud de autorización y de la identificación del órgano competente para resolver el procedimiento, sin que nada se diga respecto de los supuestos en que la técnica autorizatoria haya sido sustituida por tales medios de control posterior.

III Modificaciones derivadas de la transposición de la directiva de servicios
1. El cambio de paradigma en la Directiva de servicios: de la intervención preventiva al control posterior

La Directiva de servicios y su transposición horizontal por la Ley 17/2009, de 23 de noviembre, sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio (llamada "Ley paraguas"), fijan el principio general según el cual el acceso a una actividad de servicios y su ejercicio no estarán sujetos a un régimen de autorización. Ello supone un cambio de paradigma: se pasa del sistema tradicional de intervención previa - autorizaciones administrativas- a un control a posteriori. Esta preferencia por un control posterior lleva a categorizar nuevos medios de intervención represiva -la declaración responsable y la comunicación- que sustituyen a la autorización que pasa a ser excepcional, pues la norma legal que la prevea debe superar el triple test de no discriminación, necesidad justificada en una razón imperiosa de interés general y proporcionalidad (arts. 5 Ley 17/2009). Por su parte, la Ley 25/2009, de 22 de diciembre, de modificación de diversas leyes para su adaptación a la Ley sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio (denominada "Ley ómnibus"), establece medidas horizontales en materia de procedimiento administrativo incorporando las formas de intervención de la declaración responsable y la comunicación a las leyes de régimen local (nueva redacción del art. 84 Ley 7/1985, de 2 de abril, de bases de régimen local) y de procedimiento administrativo común (nuevos

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arts. 39 bis y 71 bis, así como nueva redacción del art. 43, de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre)11.

El cambio de paradigma en la intervención administrativa podía afectar a la normativa de EIA, que gira en torno a la autorización, pues la EIA se ha de incorporar en el procedimiento de autorización o aprobación del proyecto (arts 1 y 2 de la Directiva 85/337/CEE y 1.2 TRLEIAP)12. El Consejo de Estado (dictamen de 21 de mayo de 2009, exp. 779/2009, sobre el anteproyecto de Ley ómnibus) propuso una nueva disposición adicional que ofrecía distintas alternativas como el considerar que cuando la legislación exige declaración de impacto debe interpretarse que la actividad o proyecto queda automáticamente sujeto a autorización a los efectos de la liberalización de servicios o que la propia legislación reguladora de la evaluación de impacto o de riesgos se modificara para establecer un procedimiento especial para emitir declaración de impacto ambiental, de sostenibilidad, de riesgos o equivalente con carácter previo a la comunicación o declaración responsable.

La Ley 25/2009 optó por la segunda de tales sugerencias, estableciendo que, cuando se exija una declaración responsable o una comunicación para el acceso a una actividad o su ejercicio y una EIA, aquéllas no podrán presentarse hasta haber realizado la EIA, debiendo disponerse de la documentación que así lo acredite (disposición adicional quinta). Ello incide en la normativa de EIA, que solo contempla la intervención previa mediante autorización o aprobación administrativas del proyecto. Por tanto, la Ley 6/2010 opera la adaptación del TRLEIAP con una nueva redacción del art. 2.2 (art. único.1) y el nuevo art. 18 bis (art. único.10), así como reformando determinados preceptos respecto de la Administración General del Estado.

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2. La nueva definición de órgano sustantivo

La primera de tales reformas se refiere a la definición de "órgano sustantivo" (art. 2.2 TRLEIAP), entendiéndose por tal "aquel órgano de la Administración pública estatal, autonómica o local competente para autorizar, para aprobar o, en su caso, para controlar la actividad a través de la declaración responsable o...

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