Terrorismo y derecho de los conflictos armados: el derecho internacional humanitario como instrumento en la lucha contra los actos de terror
| Autor | Susana De Tomás Morales |
| Cargo del Autor | Coordinadora |
| Páginas | 129-149 |
El presente capítulo ha sido redactado por JOSÉ LUIS RODRÍGUEZ-VILLASANTE Y PRIETO, General Consejero Togado. Director del Centro de Estudios de Derecho Internacional Humanitario de la Cruz Roja Española.
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De entre los múltiples puntos de vista desde los que puede ser abordado el fenómeno terrorista, que se corresponden con diversas ramas científicas y que, incluso, dentro de las ciencias jurídicas y sociales, puede adquirir significados muy diversos, este trabajo se limita al campo del Derecho Internacional Público y pretende dar respuesta a tres preguntas fundamentales:
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¿A qué llamamos terrorismo?,
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¿Cuál es la respuesta del Derecho Internacional Humanitario ante los actos de terror?
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¿Las normas del Derecho Internacional Humanitario son un obstáculo en la lucha contra el terrorismo?
En definitiva, se trata de abordar el fenómeno terrorista desde la óptica del Derecho Internacional y, en particular desde el Derecho Internacional Humanitario (DIH, en lo sucesivo) que, como afirma el Profesor Carrillo Salcedo1, es uno de los sistemas protectores de un principio fundamental del orden internacional: el de la dignidad intrínseca de todo ser humano, del que se derivan obligaciones jurídicas para todos los Estados.
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Los Estados miembros de la Organización de las Naciones Unidas, ya desde antiguo, se ocuparon de rechazar de forma inequívoca los actos de terrorismo declarando su incompatibilidad con el Derecho Internacional. Así en la Declaración sobre los principios de Derecho internacional referentes a las relaciones de amistad y a la cooperación entre los Estados de conformidad con la Carta de las Naciones Unidas (Resolución 2625 (XXV), adoptada por la Asamblea General el 24 de octubre de 1970), al proclamar el principio de la prohibición del uso de la fuerza en las relaciones internacionales se establece que: "Todo Estado tiene el deber de abstenerse de organizar, instigar, ayudar o participar en actos de guerra civil o en actos de terrorismo en otro Estado o de consentir actividades organizadas dentro de su territorio encaminadas a la comisión de dichos actos...". Y se añade, al desarrollar el principio de no intervención en los asuntos que son la jurisdicción interna de los Estados, que: "Todos los Estados deberán también abstenerse de organizar, apoyar, fomentar, financiar, instigar o tolerar actividades armadas, subversivas o terroristas encaminadas a cambiar por la violencia el régimen de otro Estado, y de intervenir en las luchas interiores de otro Estado".
Ahora bien, principios esenciales del Derecho Internacional Público, así como normas del Derecho Internacional Humanitario que fueron calificados como "intransgredibles" por el propio Tribunal Internacional de Justicia en su Opinión Consultiva de 8 de julio de 1996 (sobre la licitud del recurso a la amenaza o al uso de las armas nucleares) han sido actualmente cuestionados (particularmente después del 11 de septiembre de 2001) en cuanto a su inidoneidad para la llamada "guerra" o lucha contra el terrorismo.
Michael Ignatieff en su libro "El mal menor"2 sostiene una postura pretendidamente equilibrada que le obliga a elegir entre el "mal mayor" (el terrorismo) Page 131 y una serie de medidas que califica como "males menores", llegando a fundamentar (es verdad que con escrúpulos no exentos de notables contradicciones) limitaciones de determinados derechos, libertades y garantías propias del Estado de Derecho, la tortura ("el caso más difícil de la ética del mal menor"), el asesinato selectivo o la acción militar preventiva.
Desde la aprobación (y aceptación universal) de los Convenios de Ginebra de 1949 y de sus Protocolos Adicionales de 1977, el mundo ha cambiado sustancialmente y, además de los conflictos armados internacionales e internos, nos enfrentamos hoy con la aparición de los alarmantes actos de terrorismo transnacional. Este fenómeno ha llevado al examen de la adecuación de las normas del DIH como reto para afrontar las nuevas formas de violencia global.
En este sentido debemos hacer, en esta introducción, dos precisiones necesarias para comprender las enormes dificultades de la lucha contra la violencia terrorista: la complejidad de sus causas profundas y la realidad de los modernos conflictos asimétricos.
Yves Sandoz, después de advertir que la manera de concebir la lucha contra el terrorismo será esencial para el porvenir de la humanidad, ha dejado escrito: "El terrorismo es la punta de un iceberg. Si no se ataca más que a esta, no se evitará el desarrollo de la parte sumergida y el terrorismo resurgirá sin cesar. Es necesario pues imperativamente adoptar una aproximación global, examinar también las causas profundas donde el terrorismo hunde sus raíces y abrir sin tardanza la gran obra de un orden y un derecho internacional adaptado a nuestra época"3.
Como ha escrito Herfried Münkler 4, la asimetría es el rasgo más destacado de las nuevas guerras. En efecto, frente a la "velocidad" de los modernos sistemas militares altamente tecnificados (que buscan una guerra sin bajas propias) aparece la estrategia de la lenta guerra de guerrillas; contra las armas sofisticadas se usan armas rudimentarias (una simple navaja para secuestrar una aeronave); a la vista de la vulnerabilidad del mundo desarrollado aparecen los actos de terrorismo suicida; y frente a Page 132 las guerras entre Estados surge el proceso de privatización de los nuevos conflictos armados y la desmilitarización de la guerra. Pero lo más relevante es el paso de las estrategias asimétricas a las guerras transnacionales en las que los límites no los fijan los Estados. Para el citado autor "las guerras del siglo XXXI no se librarán, en la mayor parte de los casos, con una potencia de fuego masiva y enormes recursos militares. Tenderán a seguir librándose a fuego lento, sin principio o final claro, mientras que la línea divisoria entre las partes beligerantes, por un lado, y el crimen organizado, por otro, será cada vez más difusa".
En este mismo sentido, analizando el fenómeno del terrorismo global estudiado por Fernando Reinares5, se ha destacado como algunos actores no estatales han encontrado en el terrorismo la estrategia más eficaz para enfrentarse a Estados fuertes, bien organizados política, social y militarmente 6.
También en este problema ha dejado oír su autorizada voz el Profesor Carrillo Salcedo7, afirmando que es un imperativo moral rescatar las exigencias de la Justicia y del Derecho, y reafirmar que tanto el Derecho Internacional Humanitario como el Derecho Internacional de los Derechos Humanos dan respuestas a los problemas que suscitan la violencia terrorista y los conflictos armados intergrupales o interétnicos, yendo a la verdadera razón de ser del Derecho en estos problemas: la protección de las víctimas y hacer rendir cuentas ante los tribunales a los responsables de actos de barbarie.
El "Informe del Grupo de Alto Nivel sobre las amenazas, los desafíos y el cambio"8, presentado al Secretario General de las Naciones Page 133 Unidas, dedica un capítulo del documento al terrorismo. Después de poner de relieve los dos nuevos factores que imprimen una mayor urgencia a la amenaza del terrorismo (alcance mundial y gran capacidad de una red armada como Al-Qaida y la intención de causar bajas masivas), se plantea una estrategia global para responder al problema de la prevención, no sin expresar la preocupación por el hecho de que la actual "guerra contra el terrorismo" ha vulnerado en algunos casos precisamente los valores que los terroristas pretendían conculcar: los derechos humanos y el Estado de Derecho. La estrategia general propuesta en el informe se basa en: a) disuasión, b) medidas para contrarrestar el extremismo y la intolerancia, c) el desarrollo de mejores instrumentos de cooperación mundial en la lucha contra el terrorismo, el intercambio de información confidencial, las medidas de interdicción y los controles financieros, d) el fortalecimiento de la capacidad estatal para impedir las actividades de reclutamiento y las operaciones de los grupos terroristas y e) el control de materiales peligrosos y la protección de la salud pública.
No olvida el informe la necesidad de contar con mejores instrumentos internacionales de lucha contra el terrorismo, con alusión a los 12 Convenios contra el terrorismo y los inadecuados medios en la lucha contra la financiación del terrorismo.
Ahora bien, las normas vigentes del DIH han de reputarse suficientes para dar respuesta adecuada a los nuevos fenómenos de violencia bélica, aunque es preciso reconocer que los sufrimientos de las víctimas de los conflictos armados actuales han quedado minusvalorados ante el debate...
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