El territorio, realidad física, realidad jurídica
| Autor | María Pilar Encabo Valenciano |
| Páginas | 33-59 |
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El terreno, la tierra, la extensión, la superficie o cualquiera que sea la denominación utilizada, se convierte en territorio, esto es, en un hecho jurídico, en el momento en que es contemplado por el Derecho, que reacciona ante él calificándolo, delimitándolo, definiéndolo. Por el contrario, mientras el Derecho permanezca impasible ignorando esa realidad física, no se está ante un territorio, concepto necesariamente jurídico. En palabras de Guaita, «no existe el territorio natural: la extensión o superficie […] se convierte en territorio al hacer acto de presencia la norma jurídica, desde que esta le asigna un nombre y unos límites».
El Derecho considera «territorio», no solo al elemento sólido o tierra, sino también al mar contiguo o pegado al territorio al que denomina «mar territorial», y a los buques o aeronaves a los que considera «una prolongación o porción itinerante del territorio del Estado»6.
En este primer capítulo se realizará una aproximación a los conceptos de territorio, límites y fronteras en general, con carácter previo a la concreción de la delimitación territorial desde el punto de vista nacional tal como la plasma la actual Constitución española de 1978, y de la delimitación territorial de Navarra, tal como resulta del amejoramiento de 1982.
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El territorio es la base física y el asiento material del Estado y de los organismos que en él existen7. La línea que determina hasta donde se extiende la autoridad del Estado en un territorio es lo que se denomina límite o frontera8.
La frontera es un concepto de carácter relacional, que pone en contacto dos o más elementos, sea como elemento de separación o de unión, pero siempre distinguiéndolos. Capdevila señala los diferentes aspectos del término: en su dimensión geográfica, como definición espacial del Estado, en su dimensión antropológica, como elemento identificador del hogar, la patria y, por ende, de la comunidad que en ella habita, y en su dimensión legal, desarrollada por el derecho internacional público, como instituciones que establecen el alcance espacial de la jurisdicción del Estado9.
En la introducción a su trabajo sobre las fronteras, Capdevila cita el concepto de Malcolm Anderson que las considera como instituciones establecidas por los respectivos Estados mediante decisiones de índole política y reguladas mediante textos legales. Son pues los Estados los instauradores y definidores de las fronteras, y a ellos les corresponde su mantenimiento, que tradicionalmente se ha realizado mediante puestos de control militar establecidos con el fin de asegurar la concordia, evitar huidas para aplicar la justicia, perseguir el contrabando y tráfico ilegal.
Históricamente, la capacidad de controlar la frontera se ha visto menguada por diversas razones, como son la amplia extensión de la zona fronteriza, su dificultad de acceso y su marginalidad y alejamiento con respecto a los centros de poder. Capdevila compara la relación existente entre la capacidad de control y el trazado de la frontera: así, en las zonas de cumbres, inaccesibles, no hay tanto interés en fijar las fronteras como en los pasos más frecuentados, ya que estos, a diferencia de aquellos, se pueden controlar. Así ocurrió en los Pirineos, donde se empezaron los trabajos de deslinde modernos en sus extremos, tanto en el oriental, para controlar militarmente esa zona estratégica, como en el occidental, por el acceso a recursos ubicados entre los dos Estados, y se pospuso el de la zona intermedia.
Con la fijación de la frontera, el Estado logra definir el límite de su soberanía, ya que marca el territorio donde tiene capacidad de actuación. Es dentro de sus fronteras donde son válidas las leyes emanadas de ese Estado, donde puede
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imponer medidas coercitivas para asegurar su cumplimiento, donde puede exigir tributos y donde puede administrar justicia.
La frontera divide dos espacios de dominio por una línea, que no siempre está perfectamente definida, por lo que en el territorio cercano a la frontera se puede crear una zona de aparente confusión, sin que llegue a crearse un problema de identidad, ya que la población de ambos lados se sabe distinta, perteneciente a un Estado diferente, y ha aprendido a relacionarse en la frontera, ya que se necesitan mutuamente para sobrevivir. Los mojones que marcan la frontera no son muros, por lo que la línea es permeable, se puede traspasar, y constituye «un umbral común de ida y vuelta, de uso y de paso» para el comercio, el transporte, la emigración10.
La determinación de los límites territoriales es pues una necesidad evidente en toda entidad de base territorial y su resultado es lo que se conoce con el término «demarcación». Esta voz se utiliza preferentemente en el ámbito del Derecho Administrativo para indicar las partes de un territorio y sus límites con otra soberanía («demarcación fronteriza»), y para poner al frente a unos o varios funcionarios u organismos que representen al poder central y que ejerzan su autoridad por delegación.
Capdevila recoge distintos términos relacionados con la construcción del territorio. Cita a Soria que define límite como «toda línea, natural o artificial, real o imaginaria, que sirva para acotar una superficie» y señal, como «todo signo puntual y artificial que se use para facilitar el movimiento, delimitar superficies o marcar centros». Una frontera entre Estados (o la linde de una parcela) es un límite materializado mediante señales, acordado mediante actos jurídicos y representado por documentos de índole jurídica y cartográfica. En la frontera hispano-portuguesa, los mojones o señales se conocen «con el nombre de marco, del germano mark, puesto fronterizo, que pasa a designar frontera y, por extensión, marca, zona fronteriza gobernada por un marqués, comarca, zona delimitada, y el verbo marcar, señalar». En la zona hispano-francesa, el mojón fronterizo se designa con la voz muga o mouga, procedente del euskera y «hace referencia a todo objeto que marca, indica o sirve para determinar la frontera, por lo que además de mojones puede hacer referencia a rocas, árboles, casas, bosques, fuentes, arroyos, que marcan el límite»11.
Roma distinguía los limes (líneas trazadas por los agrimensores para dividir las tierras pacificadas) y los fines (confines indeterminados, no pacificados aún, destinados a la conquista). En la Edad Media, se introduce en España la
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diferenciación entre fronteras hispánicas exteriores y límites interiores, naciendo «una noción de España compacta frente al mundo exterior, aunque dividida interiormente». El tránsito de las fronteras medievales a las modernas se impulsa con la revolución del mapa mundial provocada por los descubrimientos hispanos, que trae como consecuencia el fortalecimiento del poder real que se superpone a las fuerzas oligárquicas predominantes en la Edad Media. Al iniciarse la Edad Moderna, a finales del siglo XV, una serie de revoluciones jurídico-geográficas provocan la decadencia del feudalismo y la forja de los grandes Estados, que buscan su engrandecimiento territorial para ampliar su soberanía. La Revolución Francesa altera y endurece las fronteras con el fin de integrar zonas limítrofes extranjeras (Alsacia, Bretaña, Rosellón). El siglo XIX es el siglo de las nacionalidades y el XX el de la universalización del problema de los límites ultramarinos, cuando las metrópolis van saliendo de ultramar, y de la creación de la Unión Europea12.
Históricamente, la división territorial se ha organizado bien de abajo arriba y de modo poco uniforme, como ocurrió en la época feudal, o bien de arriba abajo y con predominante uniformidad, cuando la autoridad real recobra sus prerrogativas al iniciarse la Edad Moderna.
Afirma Gascón y Marín que para llevar a cabo la división territorial general, existen tres sistemas fundamentales: el simple reconocimiento de las entidades históricas (Suiza); crear las demarcaciones por ley, respetando las entidades municipales, como ocurrió en Francia; y realizando algo intermedio, de modo que se reconocen las divisiones históricas y tradicionales y se introducen a la vez las modificaciones precisas para adaptarlas a las necesidades actuales, como se hizo en Inglaterra y, en menor medida, en España. La división territorial de la mayoría de los Estados modernos se llevó a cabo a principios del siglo XIX, momento en que el Antiguo Régimen es sustituido por los principios constitucionales.
Los problemas que se plantean a la hora de realizar una demarcación territorial pueden ser de orden sociológico, político, jurídico y práctico. Desde una perspectiva sociológica surge la cuestión de fijar concretamente las superficies que deben adscribirse a cada una de las divisiones o partes demarcadas, «ya que las condiciones geográficas que parecen delimitar claramente extensiones territoriales no siempre coinciden con otros elementos no materiales, de los que una buena división del territorio no puede prescindir». Como problema político, se plantea el de determinar el órgano o poder del Estado al que compete realizarla, siendo admitido que corresponde a los órganos legislativos por tratarse de materia esencial para la vida del Estado. Los problemas jurídicos se entrelazan con los prácticos, y su solución requiere un estudio del mejor modo de adaptar, a la
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división general del territorio, las divisiones particulares convenientes para una óptima prestación de diversos servicios públicos (división judicial, notarial, sanitaria, hidráulica).
Manuel Colmeiro, brillante administrativista gallego del siglo XIX, entiende que las reglas para una acertada división del territorio son: la proporcionalidad, el término medio y la proyección de futuro. Para...
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