La política de ordenación del territorio de las comunidades autónomas: balance crítico y propuestas para la mejora de su eficacia

Autor:Andreas Hildenbrand Scheid
Cargo:Geógrafo Profesor Asociado del Departamento de Urbanística y Ordenación del Territorio de la ETSA de la Universidad de S
RESUMEN

Si se efectúa una valoración comparada (benchmarking) de los países de la Unión Europea en cuanto a la eficacia de la política de ordenación del territorio, España no está bien posicionado. El análisis de la política de ordenación del territorio llevada a cabo por las Comunidades Autónomas en las últimas décadas arroja como resultado que éstas, ni cuantitativamente (producción de planes de ordenación del territorio) ni desde el punto de vista cualitativo (ejecución efectiva y grado de cumplimiento... (ver resumen completo)

 
ÍNDICE
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1. Introducción

El presente trabajo efectúa, en primer lugar, un análisis de la evolución de la política de ordenación del territorio que han realizado en las últimas décadas las Comunidades Autónomas. Este análisis se centra en el output legislativo, la organización administrativa y la producción (el output) de planes de ordenación del territorio de ámbito regional y subregional.

En segundo lugar, se realiza un balance crítico que pone de manifiesto que en España, en el campo de la ordenación del territorio, existen graves problemas, de modo que nuestro país, dentro de un benchmarking de los países de la Unión Europea en cuanto a la eficacia de la política de ordenación del territorio, no está bien posicionado. De forma simplificada, este balance lleva como mensaje central que la combinación entre tres factores -los «deberes no bien hechos» por parte de las Comunidades Autónomas en materia de ordenación del territorio, la indisciplina urbanística de no pocos municipios en España y un modelo de desarrollo económico con un excesivo peso de la actividad constructora e inmobiliaria- está empujando España por un camino que a largo plazo resulta insostenible, económica, social y ambientalmente.

En tercer lugar, se formulan dos propuestas, que, a juicio del autor de estas líneas, podrían contribuir a un mejor funcionamiento de la política de ordenación del territorio en el futuro y que ambas se basan en la gobernanza como paradigma de una nueva cultura de gobierno del territorio.

La primera propuesta consiste en que las Comunidades Autónomas adopten en la política de ordenación del territorio un papel mucho más activo que hasta ahora, impulsando y agilizando la ela- Page 82boración y aprobación de los planes de ordenación del territorio y tomándose más en serio la gestión efectiva y la evaluación de estos planes.

La segunda propuesta que, primordial pero no únicamente, se refiere a los municipios, aboga por un mayor aprovechamiento en España de las ventajas de la cooperación intermunicipal. Concretamente, esta propuesta se desagrega en las siguientes propuestas específicas:

- La puesta en marcha de redes de cooperación entre ciudades.

- La compatibilización del planeamiento urbanístico entre municipios próximos sobre la base de Acuerdos.

- La creación de nuevas estructuras institucionales para el gobierno y la planificación territorial de las áreas metropolitanas.

- La utilización de mancomunidades de planificación territorial como una nueva vía para el proceso de planificación territorial subregional, que supondría un mayor protagonismo de los entes locales en dicho proceso y, por tanto, podría coadyuvar a un grado de aceptación, responsabilización y compromiso mayor de ellos en esta planificación.

En relación con cada una de las propuestas, se presentan ejemplos concretos de la experiencia europea de ordenación del territorio que el autor de estas líneas considera buenas prácticas y que, a su juicio, ofrecen posibles referentes y fuentes de inspiración para el diseño de actuaciones similares en las políticas de ordenación del territorio y urbanismo en España. Page 83

2. La evolución de la ordenación del territorio como política pública de las comunidades autónomas autonomías
2.1. Consideraciones previas

En Europa, la ordenación del territorio es una política pública cuyos protagonistas suelen ser las instancias regionales1.

Especialmente en los Estados federales (Alemania, Suiza, Austria y Bélgica) y los Estados políticamente descentralizados como España e Italia, ambos insertos actualmente en un proceso de federalización, las instancias regionales constituyen el nivel decisivo de la política de ordenación del territorio2. En España, en virtud de la Constitución de 1978 y los Estatutos de Autonomía, la ordenación del territorio es una competencia exclusiva de las Comunidades Autónomas, lo cual significa que éstas ejercen esta función pública con potestades plenas, esto es, legislativa, reglamentaria y de ejecución. Además, sin perjuicio de unas reglas mínimas recogidas en la ley estatal del suelo, las Comunidades Autónomas son también los protagonistas de la legislación urbanística.

En ejercicio de sus competencias legislativas y administrativas en materia de ordenación del territorio las Comunidades Autónomas al igual que sus homólogos en otros países europeos (las Regiones, Länder o Cantones) aprueban leyes en dicha materia y, sobre todo, planes de ordenación del territorio de ámbito regional (para el conjunto de su territorio) o, con la participación de los entes locales, planes subregionales que se refieren a ámbitos espaciales supramunicipales (región, comarca, área metropolitana, etc.). Page 84

En ambos tipos de planes se establecen determinaciones para conseguir un modelo territorial, que se considera como imagen final deseable a alcanzar a largo plazo y que es fruto de un consenso colectivo.

Este modelo teritorial se refiere, principalmente, a los tres grandes sistemas estructurantes del territorio, es decir, el sistema de ciudades, el sistema de comunicaciones y el sistema físico-ambiental (o sistema de espacios libres), pero también considera los aspectos territoriales ligados al conjunto de las actividades sociales y productivas (sistema socio-productivo). Para estos sistemas los planes de ordenación del territorio, definen criterios territoriales (zonificaciones, trazados o localizaciones). Estos criterios se suelen formular en forma de determinaciones que tienen un distinto grado de vinculación jurídica (Normas, Directrices o Recomendaciones). Los destinatarios de estas determinaciones son las políticas públicas sectoriales con incidencia territorial y el planeamiento urbanístico de los municipios, es decir, el modelo territorial, establecido por los respectivos planes de ordenación del territorio constituye el marco de referencia territorial para los demás planes o programas y la acción pública en general.

2.2. Output legislativo

Si se toma en consideración la producción legislativa en materia de ordenación del territorio, el rendimiento de las Comunidades Autónomas a tal respecto es bastante positivo.

Hasta 2001 todas las Comunidades Autónomas han aprobado una ley de ordenación del territorio. Las primeras en legislar fueron Cataluña (Ley23/1983) y Madrid (Ley 10/1984) y la última Extremadura (Ley 15/2001). En varias Comunidades Autónomas, concretamente, Madrid, Navarra, Canarias, Baleares, Cantabria y Valencia, ya se ha procedido a la sustitución de la primera ley de ordenación del territorio por otra más reciente. En la mayoría de las Comunidades Autónomas la ordenación del territorio es objeto de una ley propia, separada de la respectiva ley autonómica en materia de suelo y urbanismo. No obstante, la legislación más reciente tiende a unificar todas estas materias en una única ley, tal y Page 85

CUADRO 1

LEYES DE ORDENACIÓN DEL TERRITORIO VIGENTES EN LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS (situación en julio de 2006)

Comunidad Autónoma Nombre y fecha de aprobación de la Ley
Andalucía Ley 1/1994, de 11 enero, de Ordenación Territorial
Aragón Ley 11/1992, de 24 noviembre, de Ordenación delTerritorio
Asturias Ley 1/1987, de 30 marzo, de Coordinación y Ordenación Territorial; Decreto Legislativo 1/2004, de 22 de abril, por el que se aprueba el texto refundido de las disposiciones legales en materia de ordenación del territorio y urbanismo
Baleares Ley 14/2000, de 21 diciembre, de Ordenación Territorial
Canarias Ley 6/2001, de 23 julio, de medidas urgentes en materia de Ordenación del Territorio y del Turismo
Cantabria Ley 2/2001, de 25 junio, de Ordenación Territorial y Régimen Urbanístico del Suelo
Castilla-La Mancha Ley 2/1998, de 4 junio, de Ordenación del Territorio y de la Actividad Urbanística
Castilla y León Ley 10/1998, de 5 diciembre, de Ordenación del Territorio
Cataluña Ley 23/1983, de 21 noviembre, de Política Territorial
Comunidad Valenciana Ley 4/2004, de 30 de junio, de Ordenación del Territorio y Protección del Paisaje
Extremadura Ley 15/2001, de 14 de diciembre, del Suelo y Ordenación Territorial
Galicia Ley 10/1995, de 23 de noviembre de Ordenación del Territorio
Madrid Ley 9/1995,
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