La organización territorial del estado español: análisis de experiencias comparadas
| Autor | Ana María Lópaz Pérez |
| Cargo del Autor | Doctora en Derecho por la Universidad de Valencia Profesora de Derecho Tributario Florida Universitaria (Centro adscrito a la Universitat de Valencia) |
| Páginas | 19-53 |
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Nuestra Carta Magna consagró una nueva distribución territorial que supuso la introducción de una cierta descentralización política; la de reconocer a los distintos entes territoriales un marco de competencias propio, si bien no encontramos en el texto constitucional referencia expresa alguna sobre la definición del modelo de Estado que consagró. El precedente inmediato de esta descentralización lo encontramos en la noción del Estado integral de la Constitución de 1931 de la Segunda República Española. Desafortunadamente este modelo no pudo ser seguido durante mucho tiempo, apenas seis años, debido a los trágicos acontecimientos que desembocaron en la Guerra Civil. En el artículo octavo de la Constitución de 1931, que encabeza el título primero bajo la denominación de «organización nacional», se reconoce a las regiones que se constituyan en régimen de autonomía como partes integrantes del Estado y el artículo undécimo crea por vez primera el concepto de autonomía política; entendido como la unión de varias provincias limítrofes, con características históricas, culturales y económicas, comunes, y con la posibilidad de autogobernarse por medio de un Estatuto. Esta idea es importantísima por las consecuencias políticas, históricas y administrativas que conlleva. Page 20
Analizando la Constitución de 1931 se observa un claro paralelismo con la época actual realzando su elevado carácter progresista. Asimismo es reseñable la idea de renuncia a la autonomía proclamada en el artículo 22:
«Cualquiera de las provincias que forme una región autónoma o parte de ella podrá renunciar a su régimen y volver al de provincia directamente vinculada al poder central. Para tomar este acuerdo será necesario que lo proponga la mayoría de sus Ayuntamientos y lo acepten, por lo menos, dos terceras partes de los electorales inscritos en el censo de la provincia».
Con respecto a la actual consideración del Estado español, hay autores que opinan que nuestro país es, en la práctica aunque no en el origen, un Estado federal1. Esta tesis nos introduce en la noción de federalismo y nos llevará a analizar si España es en realidad una modalidad de Estado federal.
Haciéndonos eco de la moderna doctrina del federalismo político que defiende con claridad el principio de la no existencia de un único criterio para poder calificar a un Estado como federal analicemos cuales son los citados elementos y si concurren o no en nuestro ordenamiento jurídico2.
Así pues, para calificar a un Estado de federal han de confluir los siguientes elementos:
* Existencia de una forma institucionalizada, real y efectiva, de distribución vertical de poder. Este primer elemento lo encontramos claramente en la organización territorial del Estado consagrada en el art. 137 de la Constitución constituyendo los municipios, las provincias y las Comunidades Autónomas tres niveles de la Administración que forman los pilares básicos de la organización del Estado. Page 21
* Asignación de forma efectiva de competencias y responsabilidades de cada nivel de gobierno; es en este aspecto donde mayores controversias ha existido desde la promulgación de nuestro texto constitucional pues si bien es cierto que existen diferentes niveles de gobierno, la Constitución no parece asignar autoridad a las Comunidades Autónomas en todas las materias aunque ofrece claramente la posibilidad de ejercer determinadas competencias como propias y exclusivas (Arts., 148 y 149 CE). Por otra parte el Estado se reserva especiales funciones, denominadas competencias exclusivas, como por ejemplo la recogida en el art 149.1.1ª «La regulación de las condiciones básicas que garanticen la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de los derechos y en el cumplimiento de los deberes constitucionales» o las «bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica» del artículo 148.1.13a. Posibilidad que con la consolidación del Estado autonómico se ha ido haciendo realidad a través de la asunción de las mismas a través de los distintos procesos de aprobación y reforma de los Estatutos de Autonomía.
* Los conflictos que surjan entre los diferentes niveles deben dirimirse por instancias neutrales de ámbito superior. Este elemento se traduce en la existencia del Tribunal Constitucional, la Jurisdicción Contencioso-Administrativa y el Tribunal de Cuentas como órgano de control de la actividad financiera de los distintos entes territoriales.
* Delimitación de los ámbitos y procedimientos para la elaboración independiente de las respectivas normas y que ambos se encuentren garantizados. El factor decisivo que caracteriza al federalismo y que se utiliza para clasificar a un país como tal es la existencia de una auténtica capacidad política para tomar decisiones autónomas por parte de aquellos gobiernos cuyo poder se circunscribe a un territorio determinado.
Desde esta perspectiva entendemos que un sistema descentralizado y un sistema federal tienen rasgos comunes y similares. Lo que interesa ahora es establecer con claridad la diferencia, que consideramos fundamental, entre descentralización y desconcentración, ya que el primer concepto caracteriza al federalismo y no así el segundo. La desconcentración no es en definitiva, pese a que admite muchas formas posibles, más que una mera delegación administrativa para la ejecución de determinadas Page 22 tareas sin que exista una autentica capacidad de decisión en manos de los órganos desconcentrados.
En consecuencia, por mucho que se amplíe, profundice o extienda el proceso desconcentrador de un Estado, nunca puede llegar a equipararse con la descentralización, puesto que le falta el elemento esencial, la división vertical del poder, que es el que otorga la capacidad para tomar decisiones independientes.
Siguiendo esta línea argumentativa podríamos concluir que nos encontramos en España con un sistema federal constituido por Comunidades Autónomas en lugar de Estados federales que es llamado Estado autonómico3.
Por ello, se puede constatar que la lógica del Estado autonómico es, ciertamente, la misma que la de un Estado federal y ello tanto desde la perspectiva de los fines, de la racionalidad de la distribución competencial y de la armonización de los intereses en juego, como desde la propiamente participativa. Es cierto, a su vez, que se puede observar la existencia de ciertas carencias e incoherencias cuya solución permitiría un indudable perfeccionamiento del modelo actual, tal vez sin necesidad de aspirar a la introducción de un cambio de modelo -compleja, quizá poco realista e indefinida- por deseable que sea la definitiva constitucionalización de la forma territorial del Estado. Page 23
De este modo, las federaciones clásicas se formaron por medio de la unión de territorios soberanos que creaban un nuevo nivel de gobierno (federal) situado por encima de todos los asociados. En nuestro país se creó un nuevo nivel de gobierno (regional), entre los preexistentes. El nuevo sistema no podía ignorar la existencia de los municipios, de larga tradición e historia, ni la desconcentración administrativa basada en la organización provincial, hasta el punto de que la Constitución dejó en manos de los municipios la iniciativa (voluntaria) de creación de las nuevas Comunidades Autónomas, y otorgó un importante papel a las provincias, al elegirlas como circunscripción electoral del cuerpo legislativo central (artículos 143 y 151 CE)4.
El proceso del «Estado de las Autonomías» se ha caracterizado por la rapidez en su formación. Entre 1978 y 1983 la totalidad de las regiones se incorporan a este proceso y el Estado español se estructura en 17 Comunidades Autónomas. Lo que caracteriza al mismo es su asimetría de hecho y de derecho y encuentra su fundamento en los pactos autonómicos. La asimetría de hecho puede ser definitiva o transitoria y se establece únicamente en referencia al proceso inicial pero no contempla que la totalidad de las CCAA asuman, al finalizar el proceso autonómico, idénticos niveles competenciales. En cuanto a la asimetría de derecho presenta una naturaleza mucho más controvertida.
La primera razón capaz de explicar tales asimetrías, especialmente la de derecho, es el marco procedimental establecido por la Constitución que contempla dos vías de acceso a la autonomía. Como es sabido ambas son conocidas como «vía rápida» y «vía lenta». El acceso mediante la «vía rápida» permite asumir más competencias inclusive sanidad y educación; las cuales representan en conjunto alrededor del 80% del total de competencias que pueden asumir las CCAA. Ocasionalmente algunas CCAA que accedieron por la «vía lenta» pudieron asumir el máximo nivel competencial en el mínimo tiempo, en base al proceso que establece el artículo 148.2 de la Constitución5. Page 24
El segundo motivo que explica las asimetrías es el reconocimiento de los llamados derechos históricos para algunas regiones. Claro ejemplo de ello son el País Vasco y Navarra los cuales gozan de mayores niveles competenciales, especialmente en materia fiscal.
Del mismo modo que el federalismo significa la existencia tres niveles principales de gobierno; el Federal, que comprende todo el territorio nacional, y que, según países puede llamarse también nivel Central o Estatal; el Regional, o territorios en los que está dividido un país. Dependiendo de cada caso concreto, este nivel puede denominarse Autonómico, Estatal o Provincial y el Local, que se refiere a los territorios en los que se divide cada región; las denominaciones son...
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